Rechtsstaat

Verschwindenlassen

Weltweit werden unzählige Menschen Opfer von Verschwindenlassen: Sie werden verschleppt und an geheimen Orten gefangen gehalten, gefoltert, oft auch getötet. Häufig geschieht dies im Auftrag, mit Unterstützung oder Duldung des jeweiligen Staates. Besonders viele Fälle dieser schweren Menschenrechtsverletzung gibt es derzeit in Mexiko, im Irak, in Syrien und in Sri Lanka. Während das Verschwindenlassen in der Vergangenheit meist eine Praxis in Militärdiktaturen war, dient es heutzutage oft der politischen Unterdrückung oder soll verhindern, dass Menschenrechtsverbrechen strafrechtlich verfolgt werden. Zu den Opfern gehören zunehmend Migrant_innen und Flüchtende, was die Suche, Aufklärung und Strafverfolgung über Grenzen hinweg erschwert.

Familien oder Freunde, die nach einer verschwundenen Person suchen, erhalten meist keinerlei Informationen darüber, was mit ihr geschehen ist, wo sie sich befindet, ob sie überhaupt noch lebt, und wer für das Verbrechen verantwortlich ist. Die Folgen des Verschwindenlassens sind für die betroffenen Familien erheblich: Ihre finanzielle Situation kann sich verschlechtern und die oft monate- oder jahrelange Ungewissheit über das Schicksal ihrer Angehörigen zermürbt sie. Nicht selten geraten suchende Angehörige selbst unter Druck, werden bedroht oder angegriffen. Auswirkungen hat dies auch für die gesamte Gesellschaft eines Landes, in der sich Unsicherheit ausbreitet und Vertrauen in (rechts)staatliche Institutionen verloren geht.

Die Mehrheit der direkten Opfer von gewaltsamem Verschwindenlassen sind Männer. Und so sind es vor allem Frauen − ihre Ehefrauen, Mütter und Schwestern −, die Aufklärung fordern und Öffentlichkeit herstellen, die über Monate oder gar Jahre hinweg gegen bürokratische Hürden und das Schweigen staatlicher Stellen ankämpfen und sich im Kampf um Wahrheit und Entschädigung organisieren.

Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen

Das 2010 in Kraft getretene Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen (englisch: International Convention for the Protection of all Persons from Enforced Disappearance, ICPPED) wurde bis heute von 62 Staaten ratifiziert. Zu diesem noch kleinen Kreis von Vertragsstaaten gehören fast alle lateinamerikanischen Staaten, während es nur wenige asiatische Vertragsstaaten gibt. Von den EU-Mitgliedstaaten haben lediglich 12 die Konvention ratifiziert, 13 weitere haben es immerhin gezeichnet. Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten, nach verschwundenen Personen zu suchen, die Umstände des Verschwindens zu ermitteln und die Verantwortlichen angemessen zu bestrafen. Es müssen Maßnahmen getroffen werden, um das Verschwindenlassen möglichst zu verhindern. Besonders ausführlich sind die Rechte der Opfer geregelt, zu denen die Konvention nicht nur die verschwundene Person selbst zählt, sondern „jede natürliche Person, die als unmittelbare Folge eines Verschwindenlassens geschädigt worden ist“, wie etwa Angehörige, enge Freund_innen oder Arbeitskolleg_innen.

Die Einhaltung des Übereinkommens überprüft der Ausschuss gegen das Verschwindenlassen (englisch: Committee on Enforced Disappearances, CED). Er besteht aus zehn unabhängigen und ehrenamtlichen Expert_innen, die für vier Jahre gewählt werden, mit der Option einer einmaligen Wiederwahl. Sie prüfen – wie bei anderen Vertragsausschüssen der Vereinten Nationen auch – Staatenberichte und sprechen Empfehlungen an die Staaten aus (Abschließende Bemerkungen), entscheiden über Individualbeschwerden und Staatenbeschwerden und können unter bestimmten Voraussetzungen Besuche vor Ort durchführen.

Deutschlands ausstehende Verpflichtung

Deutschland ist Vertragsstaat der Konvention, hat aber eine zentrale Verpflichtung − einen eigenen Straftatbestand des Verschwindenlassens einzuführen − bisher nicht umgesetzt. Als Begründung hierfür wird von der Bundesregierung im Wesentlichen angeführt, dass ein eigener Straftatbestand aufgrund bestehender Straftatbestände wie zum Beispiel Freiheitsberaubung, Geiselnahme oder erpresserischer Menschenraub rechtlich nicht erforderlich sei.

Der Ausschuss gegen das Verschwindenlassen stellte jedoch in seinen Abschließenden Bemerkungen fest, dass die angeführten Einzelstraftatbestände und Rechtsnormen dem spezifischen Unrechtsgehalt der multiplen Menschenrechtsverletzung des gewaltsamen Verschwindenlassens und den Vorgaben aus Artikel 2 und 4 der Konvention nicht gerecht würden.

Was macht das Deutsche Institut für Menschenrechte?

Das Institut trägt mit Veranstaltungen und Publikationen dazu bei, die Öffentlichkeit für den Kampf gegen das Verschwindenlassen zu sensibilisieren. Es informiert politische Entscheidungsträger_innen über die notwendigen Maßnahmen, um Menschen noch besser vor dem Verschwindenlassen schützen zu können. Noch mehr Staaten sollen dazu motiviert werden, der Konvention gegen das Verschwindenlassen beizutreten.

In einer Studie für den Ausschuss untersucht das Deutsche Institut für Menschenrechte derzeit, welche möglichen Verpflichtungen aus der ICPPED sich im Kontext von Migration und Flucht ergeben, denn jedes Jahr verschwinden Tausende Migrant_innen und Flüchtende auf ihrem Weg. Auch wenn nicht alle von ihnen Opfer von gewaltsamem Verschwindenlassen sind, steigt das Risiko in dieser mit besonderer Verletzlichkeit verbundenen Situation. Die Angehörigen stoßen bei einer grenzüberschreitenden Suche auf erhebliche Schwierigkeiten.

Definition des Verschwindenlassens

Nach Artikel 2 des 2010 in Kraft getretenen Internationalen Übereinkommens zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen gilt als Verschwindenlassen „die Festnahme, Haft, Entführung oder jede andere Form von Freiheitsentzug durch Bedienstete des Staates, durch eine Person oder durch Personengruppen, die mit der Erlaubnis, Unterstützung oder Duldung (billigende Inkaufnahme) des Staates handeln, gefolgt von der Weigerung, die Freiheitsberaubung zu bestätigen, oder von einer Verschleierung des Schicksals oder des Aufenthaltsortes der verschwundenen Person, wodurch sie dem Schutz des Gesetzes entzogen wird.“

OHCHR: International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance

Eilaktionen

Der Ausschuss gegen das Verschwindenlassen ist der einzige Vertragsausschuss der Vereinten Nationen, der sogenannte Eilaktionen durchführt. Familienangehörige oder Personen mit einem „berechtigten Interesse“ können den Ausschuss um Unterstützung bei der Suche nach einem verschwundenen Menschen bitten. Der Ausschuss fordert den Vertragsstaat dann zu umgehenden Suchmaßnahmen auf und fragt bei den Behörden so lange nach Art und Umfang der eingeleiteten Ermittlungen, bis die betroffene Person gefunden ist. Falls nötig, wird der Staat auch aufgefordert, für Familienangehörige oder Zeug_innen Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Seit 2011 hat der Ausschuss rund 900 Eilaktionen bearbeitet, den größten Anteil davon machen Eilaktionen im Irak und in Mexiko aus.

Auch wenn nur in weniger als zehn Prozent der Fälle die verschwundene Person lebend oder tot gefunden werden konnte, setzen Eilaktionen ein wichtiges Signal: Sie bekräftigen gegenüber den betreffenden Staaten und den Angehörigen, dass diese Menschenrechtsverletzungen nicht folgenlos bleiben.

Leitprinzipien für die Suche nach Verschwundenen

Beschluss durch Ausschuss gegen Verschwindenlassen

Im April 2019 beschloss der Ausschuss gegen Verschwindenlassen „Leitprinzipien für die Suche nach verschwundenen Personen“. Auf Grundlage der Erfahrungen des Ausschusses wurden sie erarbeitet, um den Vertragsstaaten Richtlinien und Grundsätze für die wirkungsvolle Suche nach Verschwundenen unter Einbeziehung der Angehörigen zu bieten und auch den Angehörigen selbst bei der Suche zu helfen.

Mindeststandards für die Suche

Diese Prinzipien sollen Mindeststandards für die Suche nach Verschwundenen setzen. Dies betrifft etwa die Unabhängigkeit der ermittelnden Behörden, ihre ausreichende finanzielle und technische Ausstattung, zum Beispiel für forensische Untersuchungen, oder die Beteiligung und Information der Angehörungen.

Viele dieser Verpflichtungen sind bereits in der Konvention formuliert, in den Leitprinzipien geht es um die konkrete und praktische Ausgestaltung und Umsetzung.

Publikationen zu diesem Thema

„Das Wissen der Angehörigen ist unverzichtbar“

Interview mit Barbara Lochbihler vom 29. August 2019

Weltweit werden Menschen im Auftrag oder mit Duldung von Regierungen entführt und an geheimen Orten gefangen gehalten oder getötet. Ihr Schicksal bleibt oft ungeklärt. Dieses sogenannte Gewaltsame Verschwindenlassen ist völkerrechtlich seit 2010 mit der UN-Konvention gegen das Gewaltsame Verschwindenlassen geächtet.

Zum Internationalen Tag der Opfer des Verschwindenlassens am 30. August haben wir mit der Menschenrechtsexpertin Barbara Lochbihler gesprochen. Sie ist seit dem 1. Juli 2019 Mitglied in dem UN-Ausschuss, der die Einhaltung der Konvention überwacht.

Frau Lochbihler, vor Ihnen liegen vier Jahre, in denen Sie die Arbeit des UN-Ausschusses gegen das Verschwindenlassen mitgestalten werden. Wo sehen Sie Ihre Schwerpunkte?

Barbara Lochbihler: Als eine von zehn Expert_innen im UN-Ausschuss werde ich mich an den generellen Debatten beteiligen und die anstehenden Länderberichte begleiten. Bereits jetzt arbeite ich im Team des Ausschusses mit, das sich mit den Eilaktionen befasst. Eilaktionen können von Personen gestartet werden, die den Ausschuss bitten, sie bei der Suche nach einer verschwundenen Person zu unterstützen. Hier gilt es schnell zu handeln: Koordiniert vom Sekretariat des Ausschusses in Genf, wird der zuständige Staat kontaktiert und gebeten, Auskunft über das Schicksal der verschwundenen Person zu geben und Suchmaßnahmen einzuleiten. Regional würde ich mich gerne auf Asien und die Arabische Welt konzentrieren, da dort zwar viele Menschen verschwinden, aber vergleichsweise wenig darüber berichtet wird. Die Verteilung der Regionen auf die Ausschussmitglieder ist Thema auf meiner ersten Ausschusssitzung im Oktober.

Die UN-Konvention gegen das Verschwindenlassen ist seit Dezember 2010 in Kraft, bisher haben nur 60 der 193 UN-Staaten das Übereinkommen ratifiziert. Auffällig ist der geringe Prozentsatz asiatischer Vertragsstaaten. Woran liegt es, dass in Asien dieser Menschenrechtsvertrag bislang so wenig Unterstützung findet?

Lochbihler: Die Konvention ist ja vergleichsweise „jung“. In Latein- und Zentralamerika sind viele Staaten beigetreten, in denen das Verschwindenlassen während der Zeit der Militärdiktaturen systematisch betrieben wurde. Diese Geschichte prägt manche Länder bis heute. Die Region Asien ist dagegen sehr heterogen. Staaten wie der Irak, Kambodscha oder Sri Lanka haben die Konvention zu einem Zeitpunkt ratifiziert, als der internationale Druck auf sie sehr hoch oder das Verschwindenlassen in ihren Ländern nicht mehr zu ignorieren war. Daneben gibt es in Asien viele autoritäre Regierungen, die internationalen Abkommen insgesamt kritisch gegenüberstehen. In Regionalverbünden wie ASEAN ist zudem die Haltung verbreitet, Menschenrechtsverletzungen in anderen asiatischen Staaten nicht zu thematisieren. Und nicht zuletzt konzentriert sich die Zivilgesellschaft in vielen asiatischen Staaten auf die Bekämpfung anderer schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen, wie Folter oder Gewalt gegen Frauen, und nicht prioritär auf die Ratifizierung dieser Konvention.

Welche Möglichkeiten hat der Ausschuss, um Staaten zum Beitritt zu bewegen?

Lochbihler: Der Ausschuss hat in den acht Jahren seines Bestehens viel Wissen darüber gesammelt, wie die Konvention in den Vertragsstaaten umgesetzt wird und welche Schwierigkeiten dabei bestehen. Das können politische Widerstände sein, Probleme bei der Anpassung des nationalen Strafrechts, Vorbehalte oder fehlende Kompetenzen bei Justiz- und Vollzugsbehörden – oder schlicht mangelnde Ressourcen. Der Ausschuss kann seine Erfahrungen weitergeben und technische oder finanzielle Unterstützung aus anderen Vertragsstaaten vermitteln, letztlich müssen aber die Vertragsstaaten selbst diplomatische Überzeugungsarbeit leisten, um andere Staaten zum Beitritt zu bewegen.

Es ist entscheidend, die politischen Veränderungen in einzelnen Ländern zu beobachten und darauf gezielt zu reagieren. Wenn sich Regierungen positiv zum Menschenrechtsschutz bekennen, zum Beispiel nach Regierungswechseln wie in Malaysia und auf den Malediven, kann die UN, können Regionalorganisationen und die nationale und internationale Zivilgesellschaft intensiv für die Ratifizierung der Konvention werben und Unterstützung bei der praktischen Umsetzung der Konvention in nationales Recht anbieten.

Im April 2019 hat der UN-Ausschuss neue Leitlinien zur Suche nach Verschwundenen verabschiedet. Unter anderem sehen diese vor, dass die Angehörigen aktiv in die Suche eingebunden und laufend über deren Ergebnisse informiert werden. Ein Großteil dieser Angehörigen sind Frauen, viele von ihnen sind als direkt Betroffene zu politischen Aktivistinnen geworden. Welche Rolle spielen Frauen für die Arbeit des Ausschusses?

Lochbihler: Die große Mehrheit der direkten Opfer von gewaltsamem Verschwindenlassen sind Männer. Es sind vor allem ihre Ehefrauen, Mütter und Schwestern, die Aufklärung fordern und Öffentlichkeit herstellen, die über Monate oder gar Jahre hinweg gegen bürokratische Hürden und das Schweigen staatlicher Stellen ankämpfen. Bei ihrer Suche werden sie oftmals eingeschüchtert, bedroht oder gar selbst verfolgt. Diese Frauen haben sehr viel Wissen darüber, welche Schwierigkeiten und Widerstände überwunden werden müssen, um Gewissheit über das Schicksal der Verschwundenen zu erlangen.
Frauen sind als Angehörige aber auch selbst Opfer im Sinne der Konvention. Sie können einschätzen, wie eine Entschädigung für die Opfer, also auch für die Hinterbliebenen, aussehen muss. Dies ist ja ebenfalls in der Konvention vorgesehen. Das Wissen der oft weiblichen Angehörigen ist für die Arbeit des Ausschusses also unverzichtbar.

Die neuen Leitlinien sollen vor allem dazu beitragen, die Aufklärungsquote in Fällen von Verschwindenlassen deutlich zu erhöhen. Die jeweilige Situation in den einzelnen Staaten ist aber höchst unterschiedlich. – Wie kann der Ausschuss nun konkret die Leitlinien nutzen, um die Suche nach Verschwundenen wirksamer zu machen?

Lochbihler: Der Ausschuss hat, vor allem bei der Prüfung von Eilaktionen, bereits früher auf die Erfahrungen von Betroffenen, zivilgesellschaftlichen Akteuren und staatlichen Stellen zurückgegriffen. Das Wissen, das bei der Suche nach Verschwundenen in unterschiedlichen Staaten gesammelt wurde, ist nun zu großen Teilen in die Leitlinien eingeflossen. Unsere Aufgabe ist es, die Leitlinien bei Staaten und Zivilgesellschaft bekannt zu machen. Im August hat der Ausschuss begonnen, in Berichten und auch bei Eilaktionen auf die Leitlinien hinzuweisen und deren Umsetzung einzufordern. Generell muss in allen Gesprächen mit Vertreter_innen von Regierungen und der Zivilgesellschaft intensiv und regelmäßig über die Leitlinien informiert werden.

Ansprechpartner_in

Dr. Silke Voß-Kyeck

Wissenschaftliche Mitarbeiterin

Telefon: 030 259 359 - 465

E-Mail: voss-kyeck(at)institut-fuer-menschenrechte.de

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