Rechte von Menschen mit Behinderungen

Aktionspläne

Aktionspläne sind ein wichtiges Instrument, um die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) in einem koordinierten Prozess kontinuierlich umzusetzen. Die Vereinten Nationen haben bereits in den 1990er Jahren in Hinblick auf eine zielgerichtete und wirksame Gewährleistung und Förderung von Menschenrechten dafür geworben, Instrumente wie menschenrechtliche Aktionspläne zu nutzen. Es handelt sich bei diesem Politikansatz um eine Strategie, die mit konkreten Zielen versetzt und entsprechenden Maßnahmen unterlegt ist. Die Umsetzung des Plans ist immer oder zumindest in wesentlichen Teilen einer Überprüfung zugänglich. Wird ein Aktionsplan von staatlichen Akteuren entwickelt und verabschiedet, bringt er eine politische Prioritätensetzung und die Absicht zum Ausdruck, in diesem Politikfeld zielgerichtet zu handeln.

Menschenrechtlichen Aktionspläne verfolgen das spezifische Ziel, gerade den menschenrechtlichen Zielen und Verpflichtungen Rechnung zu tragen. Da ein Aktionsplan immer auch in einem Prozess vorbereitet, begleitet und gesteuert wird, gelten inbesondere für diesen Prozess die menschenrechtlichen Prinzipien wie Partizipation, Nichtdiskriminierung, Transparenz etc.

Die Monitoring-Stelle hat sich seit ihrem Bestehen für die Entwicklung, Umsetzung, Fortschreibung und Evaluierung von menschenrechtlichen Aktionsplänen eingesetzt. Kurz nach Ratifikation der UN-BRK durch Deutschland haben zunächst Rheinland-Pfalz (2010) und danach der Bund und Brandenburg (2011) Aktionspläne zur Umsetzung der Konvention verabschiedet. Mittlerweile haben sowohl der Bund als auch alle Bundesländer einen Aktionsplan im weitesten Sinne in Kraft gesetzt. Des Weiteren gibt es Aktionspläne von Kommunen, Unternehmen, Organisationen, Institutionen, Universitäten und Behörden sowie eine Vielzahl weiterer menschenrechtlicher Aktionspläne. Der Bund sowie einige Bundesländer haben ihren Aktionsplan bereits fortgeschrieben und/oder einer Evaluation unterzogen. Eine Analyse  der Monitoring-Stelle hat gezeigt, dass die Aktionspläne im Laufe der Jahre immer besser geworden sind und die Länder voneinander gelernt haben.

Aktionspläne zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention sind alternativlos

Derzeit gibt es in Deutschland Diskussionen, statt weiter auf Aktionspläne zu setzen in Zukunft mit unverbindlichen Leitlinien zu arbeiten. Die Monitoring-Stelle setzt sich dafür ein, auch weiterhin nicht auf das Mittel von Aktionsplänen zu verzichten und empfiehlt den staatlichen Akteuren dringend, Aktionspläne beizubehalten, umzusetzen und weiterzuentwickeln.

Zwar schreibt die UN-BRK den Vertragsstaaten nicht explizit vor, die Konvention im Rahmen eines Aktionsplans umzusetzen. Jedoch sind die Staaten im Allgemeinen verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Umsetzung der Konvention zu ergreifen (Artikel 4 UN-BRK). Die Rechte der Menschen mit Behinderungen können demnach mit unterschiedlichen Mitteln geachtet, geschützt und gewährleistet werden. Entsprechend setzt die UN-BRK etwa die Existenz von staatlichen Programmen, Konzepten und Strategien zur Umsetzung der Konvention voraus, zwingt theoretisch jedoch keinen Staat, dies mit einem Aktionsplan zu betreiben. Praktisch scheint die Umsetzung kaum anders möglich als mit einem Aktionsplan.

Inklusionspolitik in Deutschland ist hochkomplex und eine Umsetzung der UN-BRK ohne ein strategisches, planerisches und koordinierendes Instrument und unter besonderem Ressourceneinsatz in den allermeisten politischen Handlungsfeldern wäre kaum denkbar. Der Politikansatz Aktionsplan erscheint nach dem Stand der Umsetzung in den Ländern und der Größe der bleibenden Aufgaben praktisch alternativlos.

Auch der UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen hat in seinen 2015 verabschiedeten Empfehlungen („Abschließende Bemerkungen“) darauf hingewiesen, dass Aktionspläne menschenrechtsbasiert und im Einklang mit der UN-BRK sein müssen und von einem menschenrechtlichen Behinderungsbegriff ausgehen müssen.

Zentrale Anliegen

  • Das Instrument der menschenrechtlichen Aktionspläne muss auch weiterhin konsequent für die koordinierte und ressortübergreifende Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention genutzt und weiterentwickelt werden.
  • Aktionspläne müssen menschenrechtlich ausgerichtet sein, sich an den Vorgaben der UN-Behindertenrechtskonvention orientieren und die Empfehlungen des UN-Fachausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen („Abschließende Bemerkungen“ und „Allgemeine Bemerkungen“) berücksichtigen.
  • Bei der Erarbeitung, Umsetzung, Evaluation und Fortschreibung von Aktionsplänen müssen Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen vollumfänglich beteiligt und dafür entsprechende Mittel bereitgestellt werden.
  • Bei Aktionsplänen sollten Gruppen in besonders schutzbedürftigen Lebenssituation berücksichtigt werden, zum Beispiel Menschen mit Behinderungen in Armut, in Wohnungslosigkeit, in Einrichtungen, mit komplexem Unterstützungsbedarf sowie geflüchtete Menschen mit Behinderungen.

Empfehlungen des UN-Fachausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf Aktionspläne von 2015 (CRPD/C/DEU/CO/1)

Randnummer 5/6

5. Der Ausschuss ist besorgt darüber, dass es bei der Erfüllung der Pflichten des Vertragsstaats aus dem Übereinkommen auf in Teilen seines Hoheitsgebiets zu einer uneinheitlichen Entwicklung von Aktionsplänen zum Thema Behinderung gekommen ist, insbesondere, was deren Inhalt und Ausrichtung sowie die konsequente Verfolgung eines konventionskonformen, menschenrechtsbasierten Ansatzes angeht.

6. Der Ausschuss unterstreicht die Pflichten des Vertragsstaats nach Artikel 4 Absatz 5 und empfiehlt dem Vertragsstaat, sicherzustellen, dass sich die Bundes-, Länder- und Kommunalbehörden der in dem Übereinkommen enthaltenen Rechte und ihrer Pflicht, deren Einhaltung wirksam sicherzustellen, bewusst sind.

Randnummer 7/8

7. Der Ausschuss ist besorgt darüber, dass das innerstaatliche Recht kein ausreichendes Verständnis der in den Artikeln 1 und 2 des Übereinkommens enthaltenen Konzepte erkennen lässt, insbesondere im Hinblick auf ihre Übertragung in bestehende Rechtsvorschriften auf der Grundlage eines Menschenrechtsansatzes.

8. Der Ausschuss empfiehlt dem Vertragsstaat, sicherzustellen,

(a) dass die gesetzliche Definition von Behinderung auf Bundes- wie auch auf Länderebene im Recht und in den Politikkonzepten überarbeitet wird, mit dem Ziel, sie mit den allgemeinen Prinzipien und Bestimmungen des Übereinkommens in Einklang zu bringen, insbesondere in Bezug auf Fragen der Nichtdiskriminierung und den vollständigen Übergang zu einem menschenrechtsbasierten Modell;

(b) dass die Bundesregierung, alle Landesregierungen und Kommunalverwaltungen übergreifende menschenrechtsbasierte Aktionspläne aufstellen, die von einem klaren Behinderungsbegriff ausgehen und in denen sie angemessene Maßnahmen zur Förderung, zum Schutz und zur Gewährleistung der Rechte festlegen sowie Ziele und Indikatoren zur Überwachung der Umsetzung des Übereinkommens.  

Publikationen zu diesem Thema

Ansprechpartner_in

Peter Litschke

Wissenschaftlicher Mitarbeiter

Telefon: 030 259 359 - 457

E-Mail: litschke(at)institut-fuer-menschenrechte.de

Dr. Judith Striek, LL.M.

Wissenschaftliche Mitarbeiterin

Telefon: 030 259 359 - 468

E-Mail: striek(at)institut-fuer-menschenrechte.de

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