Dokumente

Servicenavigation

Sie befinden sich hier: Monitoring-Stelle UN-BRK > Datenbank Menschenrechte & Behinderung > Datenbank >  Dokumente

Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (2009): Allgemeine Bemerkung Nr. 20: Nichtdiskriminierung bei den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten

Nichtdiskriminierung bei den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten (Artikel 2 Absatz 2 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte)

I. EINLEITUNG UND GRUNDLEGENDE PRÄMISSEN

1. Diskriminierung behindert die Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte eines erheblichen Teils der Weltbevölkerung. Wirtschaftswachstum allein hat nicht zu einer nachhaltigen Entwicklung geführt, und Einzelpersonen wie auch Gruppen sehen sich nach wie vor sozioökonomischen Ungleichheiten gegenüber, die oft auf tief verwurzelte historische und moderne Formen der Diskriminierung zurückgehen.

2. Nichtdiskriminierung und Gleichberechtigung sind Grundbestandteile der internationalen Menschenrechtsnormen und für die Ausübung und den Genuss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte unverzichtbar. Nach Artikel 2 Absatz 2 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (der "Pakt") ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, "zu gewährleisten, dass die in diesem Pakt verkündeten Rechte ohne Diskriminierung hinsichtlich der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status ausgeübt werden".

3. Die Anerkennung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Gleichberech-tigung zieht sich durch den gesamten Pakt. In der Präambel werden die "Gleichheit und Unveräußerlichkeit" der Rechte aller Menschen hervorgehoben, und im Pakt wird das Recht "eines jeden" auf die verschiedenen im Pakt festgelegten Rechte ausdrücklich anerkannt, wie unter anderem das Recht auf Arbeit, auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen, auf gewerkschaftliche Freiheiten, auf soziale Sicherheit, einen angemessenen Lebensstandard, Gesundheit, Bildung und Teilnahme am kulturellen Leben.

4. Im Pakt werden außerdem die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Gleichberechtigung im Hinblick auf bestimmte individuelle Rechte ausdrücklich genannt. Nach Artikel 3 müssen sich die Staaten verpflichten, die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Ausübung der im Pakt festgelegten Rechte sicherzustellen, und Artikel 7 umfasst das Recht auf "gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit" und "gleiche Möglichkeiten für jedermann, in seiner beruflichen Tätigkeit [..] aufzusteigen". Artikel 10 sieht unter anderem vor, dass Mütter während einer angemessenen Zeit vor und nach der Niederkunft besonderen Schutz genießen sollen und dass Sondermaßnahmen zum Schutz und Beistand für Kinder und Jugendliche ohne Diskriminierung getroffen werden sollen. In Artikel 13 wird anerkannt, dass "der Grundschulunterricht für jedermann Pflicht und allen unentgeltlich zugänglich sein muss", und festgelegt, dass der Hochschulunterricht jedermann gleichermaßen zugänglich gemacht werden muss.

5. Die Präambel, Artikel 1 Absatz 3 und Artikel 55 der Charta der Vereinten Nationen sowie Artikel 2 Absatz 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verbieten Diskriminierung beim Genuss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Völkerrechtliche Verträge über Rassendiskriminierung, die Diskriminierung von Frauen und die Rechte von Flüchtlingen, Staatenlosen, Kindern, Wanderarbeitnehmern und ihren Familienangehörigen sowie von Menschen mit Behinderungen enthalten Bestimmungen über die Ausübung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte[1], während andere Verträge die Beseitigung der Diskriminierung in bestimmten Bereichen, beispielsweise Beschäftigung und Bildung, verlangen[2]. Neben der allgemeinen Bestimmung hinsichtlich Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung, die sich sowohl im Pakt als auch im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte findet, enthält Artikel 26 des letzteren eine unabhängige Garantie des gleichen und wirksamen Schutzes vor dem Gesetz und durch das Gesetz[3].

6. In früheren Allgemeinen Bemerkungen hat sich der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte mit der Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung auf bestimmte im Pakt niedergelegte Rechte in Bezug auf Wohnung, Nahrung, Bildung, Gesundheit, Wasser, Urheberrechte, Arbeit und soziale Sicherheit befasst.[4] Darüber hinaus konzentriert sich die Allgemeine Bemerkung Nr. 16 auf die Verpflichtungen der Vertragsstaaten nach Artikel 3 des Paktes, die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Ausübung aller im Pakt festgelegten Rechte sicherzustellen, während die Allgemeinen Bemerkungen Nr. 5 und Nr. 6 die Rechte von Menschen mit Behinderungen beziehungsweise die Rechte älterer Menschen betreffen.[5] Mit der vorliegenden Allgemeinen Bemerkung soll klargestellt werden, wie der Ausschuss die Bestimmungen des Artikels 2 Absatz 2 des Paktes versteht, namentlich den Umfang der staatlichen Ver-pflichtungen (Teil II), die verbotenen Diskriminierungsgründe (Teil III) und die inner-staatliche Umsetzung (Teil IV).

II. UMFANG DER STAATLICHEN VERPFLICHTUNGEN

7. Die Nichtdiskriminierung ist eine unmittelbare und übergreifende Verpflichtung aus dem Pakt. Artikel 2 Absatz 2 verlangt von den Vertragsstaaten, die Nichtdiskriminierung bei der Ausübung der im Pakt verankerten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gewährleisten, und kann nur in Verbindung mit diesen Rechten angewandt werden. Festzuhalten ist, dass Diskriminierung jede unmittelbar oder mittelbar auf verbotenen Diskriminierungsgründen beruhende Unterscheidung, Ausschließung, Beschränkung oder Bevorzugung oder sonstige unterschiedliche Behandlung ist, die zur Absicht oder zur Folge hat, dass dadurch das gleichberechtigte Anerkennen, Genießen oder Ausüben der im Pakt niedergelegten Rechte vereitelt oder beeinträchtigt wird[6]. Diskriminierung umfasst darüber hinaus auch Aufstachelung zu Diskriminierung und Belästigung.

8. Damit die Vertragsstaaten "gewährleisten" können, dass die im Pakt niedergeleg-ten Rechte ohne Diskriminierung ausgeübt werden können, müssen sowohl die formale als auch die materielle Diskriminierung beseitigt werden:[7]

a) Formale Diskriminierung: Zur Beseitigung der formalen Diskriminierung ist sicherzustellen, dass die Verfassung, die Gesetze und die politischen Dokumente eines Staates niemanden aus unzulässigen Gründen diskriminieren; so sollte das Gesetz beispielsweise Frauen nicht aufgrund ihres Familienstands gleiche Leistungen der sozialen Sicherheit vorenthalten;

b) Materielle Diskriminierung: Die bloße Beseitigung der formalen Diskri-minierung wird die in Artikel 2 Absatz 2 vorgesehene und umschriebene faktische Gleichstellung jedoch nicht gewährleisten[8]. Die effektive Ausübung der im Pakt niedergelegten Rechte wird oft dadurch beeinflusst, ob eine Person einer Gruppe angehört, auf die verbotene Diskriminierungsgründe zutreffen. Zur Beseitigung der Diskriminierung in der Praxis muss Gruppen von Personen, die Ziel traditioneller oder hartnäckiger Vor-urteile sind, ausreichende Aufmerksamkeit entgegengebracht werden, anstatt lediglich ihre formale Behandlung mit der formalen Behandlung von Personen in ähnlichen Situationen zu vergleichen. Die Vertragsstaaten müssen daher sofort die erforderlichen Maßnahmen beschließen, um die Bedingungen und Einstellungen, die zu materieller oder faktischer Diskriminierung führen oder diese fortbestehen lassen, zu verhindern, zu mindern und zu beseitigen. So wird die Gewährleistung des gleichen Zugangs aller Menschen zu angemessenem Wohnraum, Wasser und sanitären Einrichtungen helfen, die Diskriminierung von Frauen und Mädchen und von Menschen, die in informellen Siedlungen und in ländlichen Gegenden leben, zu überwinden.

9. Um die materielle Diskriminierung zu beseitigen, sind die Vertragsstaaten unter Umständen verpflichtet, besondere Maßnahmen zur Milderung oder Beseitigung der Bedingungen zu treffen, die das Fortbestehen der Diskriminierung bewirken. Derartige Maßnahmen sind rechtmäßig, soweit sie angemessene, objektive und verhältnismäßige Mittel zur Behebung faktischer Diskriminierung darstellen und sofern sie wieder aufgehoben werden, sobald die faktische Gleichstellung dauerhaft erreicht wurde. In Ausnahmefällen können derartige positive Maßnahmen auf Dauer notwendig sein, bei-spielsweise die Bereitstellung von Dolmetschdiensten für sprachliche Minderheiten oder angemessene Vorkehrungen für Personen mit Sinnesbeeinträchtigungen beim Zugang zu Gesundheitsversorgungseinrichtungen.

10. Sowohl unmittelbare als auch mittelbare Formen unterschiedlicher Behandlung können Diskriminierung im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 des Paktes darstellen:

a) Unmittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person wegen eines mit einem verbotenen Grund zusammenhängenden Grundes eine weniger günstige Behandlung erfährt als eine andere Person in einer ähnlichen Situation, z.B. wenn eine Beschäftigung in Bildungs- oder Kultureinrichtungen oder die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft von der politischen Anschauung des Bewerbers oder des Beschäftigten abhängig gemacht wird. Unmittelbare Diskriminierung umfasst auch auf unzulässigen Gründen beruhende nachteilige Handlungen oder Unterlassungen, wenn keine vergleichbare ähnliche Situation vorliegt (z.B. im Fall einer schwangeren Frau);

b) mittelbare Diskriminierung bezieht sich auf Gesetze, Politiken oder Prak-tiken, die dem ersten Anschein nach neutral sind, die sich jedoch unverhältnismäßig stark auf die Ausübung der im Pakt niedergelegten Rechte auswirken, für die ein Diskriminierungsverbot gilt. Wenn beispielsweise zur Schuleinschreibung eine Geburtsurkunde vorzulegen ist, könnten ethnische Minderheiten oder Nichtstaatsangehörige diskriminiert werden, wenn sie eine solche Urkunde nicht besitzen oder ihnen deren Ausstellung verweigert wurde.

Im privaten Bereich

11. Diskriminierung findet sich häufig in Familien, am Arbeitsplatz und in anderen Bereichen der Gesellschaft. Akteure im privaten Wohnungssektor (z.B. private Vermieter, Kreditgeber und öffentliche Wohnungsträger) können aufgrund der ethnischen Zugehörigkeit, des Familienstands, einer Behinderung oder der sexuellen Orientierung di-rekt oder indirekt den Zugang zu Wohnraum oder Hypotheken verweigern, und manche Familien können sich weigern, Mädchen zur Schule zu schicken. Die Vertragsstaaten müssen daher Maßnahmen und nach Möglichkeit auch Rechtsvorschriften beschließen, um sicherzustellen, dass weder Einzelpersonen noch Institutionen im privaten Bereich Menschen aus unzulässigen Gründen diskriminieren.

Strukturelle Diskriminierung

12. Der Ausschuss hat regelmäßig festgestellt, dass die Diskriminierung mancher Gruppen weit verbreitet und hartnäckig sowie im Verhalten und in der Organisation der Gesellschaft tief verwurzelt ist, wobei diese Diskriminierung oft nicht in Frage gestellt wird oder indirekter Art ist. Unter einer solchen strukturellen Diskriminierung versteht man Rechtsvorschriften, politische Konzepte, Praktiken oder vorherrschende kulturelle Einstellungen im öffentlichen wie im privaten Sektor, durch die bestimmte Gruppen im Vergleich benachteiligt und andere bevorzugt werden.

Zulässige unterschiedliche Behandlung

13. Unterschiedliche Behandlung aus unzulässigen Gründen wird als diskriminierend angesehen, solange keine vernünftige und objektive Rechtfertigung vorliegt. Dabei ist unter anderem zu bewerten, ob die Ziele und Wirkungen der Maßnahmen oder Unterlas-sungen rechtmäßig und mit der Natur der im Pakt niedergelegten Rechte vereinbar sind und ausschließlich dem Zweck der Förderung des allgemeinen Wohls in einer demokratischen Gesellschaft dienen. Darüber hinaus muss eine eindeutige und vernünftige Verhältnismäßigkeit zwischen dem zu erreichenden Ziel und den Maßnahmen oder Unterlassungen und ihren Wirkungen bestehen. Mangel an Mitteln ist keine objektive und vernünftige Rechtfertigung dafür, eine unterschiedliche Behandlung nicht aufzuheben, es sei denn, der Vertragsstaat hat unter Einsatz aller ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen alles getan, um vorrangig gegen die Diskriminierung anzugehen und sie zu beseitigen.

14. Erfüllt ein Staat nicht nach Treu und Glauben seine Verpflichtung nach Artikel 2 Absatz 2, zu gewährleisten, dass die im Pakt verkündeten Rechte ohne Diskriminierung ausgeübt werden, stellt dies einen Verstoß nach dem Völkerrecht dar. Ein Verstoß gegen die im Pakt niedergelegten Rechte kann durch eine unmittelbare Handlung oder Unterlassung eines Vertragsstaats, einschließlich seiner Institutionen oder Stellen auf nationaler wie auf kommunaler Ebene, erfolgen. Die Vertragsstaaten sollten außerdem darauf achten, dass sie bei der internationalen Zusammenarbeit und Hilfe keine diskriminierenden Praktiken anwenden, und durch entsprechende Maßnahmen sicherstellen, dass alle ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Akteure ein Gleiches tun.

III. VERBOTENE DISKRIMINIERUNGSGRÜNDE

15. Nach Artikel 2 Absatz 2 sind die verbotenen Diskriminierungsgründe Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politische oder sonstige Anschauung, nationale oder soziale Herkunft, Vermögen, Geburt oder sonstiger Status. Die Erwähnung des "sonstigen Status" ist ein Hinweis, dass diese Aufzählung nicht erschöpfend ist und weitere Gründe aufgenommen werden können. Die ausdrücklich genannten sowie einige der unter den "sonstigen Status" fallenden implizierten Gründe werden nachstehend erörtert. Die in diesem Abschnitt genannten Beispiele für unterschiedliche Behandlung dienen nur der Veranschaulichung; sie sind nicht gedacht, die gesamte Bandbreite möglicher diskriminierender Behandlung aus einem bestimmten verbotenen Grund abzudecken, und stellen auch keine abschließende Aussage dar, dass eine bestimmte unterschiedliche Behandlung in jeder Situation Diskriminierung darstellt.

Zugehörigkeit zu einer Gruppe

16. Ob einer oder mehrere der verbotenen Gründe auf eine Person zutreffen, wird, sofern nichts dagegen spricht, anhand der Selbsteinordnung der betreffenden Person ermittelt. Die Zugehörigkeit umfasst auch die Verbindung zu einer Gruppe, auf die einer der verbotenen Gründe zutrifft (z.B. Eltern von Kindern mit Behinderungen) oder die Wahr¬nehmung Dritter, dass eine Person einer solchen Gruppe angehört (z.B. Personen mit ähnlicher Hautfarbe wie die Mitglieder der Gruppe, Personen, die für die Rechte einer bestimmten Gruppe eintreten, oder ehemalige Angehörige einer Gruppe).

Mehrfachdiskriminierung[9]

17. Manche Einzelpersonen oder Gruppen sind aus mehr als einem der verbotenen Gründe Diskriminierung ausgesetzt, beispielsweise Frauen, die einer ethnischen oder religiösen Minderheit angehören. Eine solche kumulative Diskriminierung hat ganz eigene, konkrete Auswirkungen auf die Betroffenen und bedarf besonderer Berücksichtigung und Abhilfemaßnahmen.

A. Ausdrücklich genannte Gründe

18. Der Ausschuss hat immer wieder seine Besorgnis über die formale und materielle Diskriminierung, unter anderem von indigenen Völkern und ethnischen Minderheiten, in Bezug auf ein breites Spektrum von im Pakt niedergelegten Rechten geäußert.

"Rasse und Hautfarbe"

19. Diskriminierung aufgrund der "Rasse und Hautfarbe", worunter auch die ethnische Herkunft einer Person fällt, ist nach dem Pakt ebenso wie nach anderen Verträgen, darunter das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, verboten. Die Verwendung des Begriffs der "Rasse" im Pakt oder in dieser Allgemeinen Bemerkung bedeutet keine Akzeptanz von Theorien, mit denen versucht wird, die Existenz getrennter menschlicher Rassen nachzuweisen[10].

Geschlecht

20. Der Pakt garantiert die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Ausübung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte.[11] Seit der Annahme des Paktes hat sich das Verständnis des verbotenen Grundes "Geschlecht" erheblich gewandelt und umfasst nicht mehr nur physiologische Merkmale, sondern auch das soziale Konstrukt der Geschlechterstereotype, Vorurteile und Rollenerwartungen, die Hindernisse für die gleichberechtigte Wahrnehmung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte geschaffen haben. So stellt es Diskriminierung dar, wenn eine Frau nicht eingestellt wird, weil sie schwanger werden könnte, oder wenn Frauen aufgrund stereotyper Annahmen, beispielsweise dass sie nicht gewillt seien, so lange wie Männer zu arbeiten, eine niederwertige Tätigkeit oder eine Teilzeitstelle zugewiesen wird. Die Weigerung, Männern Vaterschaftsurlaub zu gewähren, kann ebenfalls Diskriminierung darstellen.

Sprache

21. Die Diskriminierung aufgrund der Sprache oder einer regionalen Sprachfärbung ist oft eng mit der Ungleichbehandlung aufgrund der nationalen oder ethnischen Herkunft verbunden. Sprachbarrieren können die Ausübung vieler im Pakt niedergelegter Rechte behindern, so auch des mit Artikel 15 des Paktes garantierten Rechts, am kulturellen Leben teilzunehmen. Daher sollten Informationen, beispielsweise über öffentliche Dienstleistungen und Güter, nach Möglichkeit auch in Minderheitensprachen verfügbar sein, und die Vertragsstaaten sollten gewährleisten, dass alle sprachlichen Anforderungen im Bereich der Beschäftigung und der Bildung auf angemessenen und objektiven Kriterien beruhen.

Religion

22. Dieser verbotene Diskriminierungsgrund umfasst das Bekenntnis zu einer Religion oder einer Weltanschauung eigener Wahl (einschließlich des Nichtbekenntnisses zu einer Religion oder Weltanschauung), die öffentlich oder privat, durch Gottesdienst, Beachtung religiöser Bräuche, Ausübung und Unterricht bekundet wird[12]. Diskriminierung liegt beispielsweise vor, wenn Angehörigen einer religiösen Minderheit aufgrund ihrer Religion der gleichberechtigte Zugang zu Universitäten, zur Beschäftigung oder zur Ge-sundheitsversorgung verwehrt wird.

Politische oder sonstige Anschauung

23. Die politische oder sonstige Anschauung – darunter fallen das Haben wie auch das Nicht-Haben einer Meinung, die Äußerung von Ansichten oder die Mitgliedschaft in Meinungsverbänden, Gewerkschaften oder politischen Parteien – ist oft Grund für diskriminierende Behandlung. So darf der Zugang zu Programmen für Nahrungsmittelhilfe nicht vom Bekenntnis zu einer bestimmten politischen Partei abhängig gemacht werden.

Nationale oder soziale Herkunft

24. "Nationale Herkunft" bezieht sich auf den Staat, die Nation oder den Ort der Herkunft einer Person. Aufgrund dieser persönlichen Umstände können sich Einzelpersonen wie auch Gruppen bei der Ausübung ihrer im Pakt niedergelegten Rechte struktureller Diskriminierung im öffentlichen und im privaten Bereich ausgesetzt sehen. Die "soziale Herkunft" bezieht sich auf den ererbten sozialen Status einer Person und wird nachstehend im Kontext des Vermögensstatus, der Diskriminierung aufgrund der Abstammung unter "Geburt" und des "wirtschaftlichen und sozialen Status" eingehender erörtert.[13]

Vermögen

25. Der Vermögensstatus als verbotener Diskriminierungsgrund ist ein breiter Begriff und umfasst unbewegliches (z.B. Grundeigentum oder Grundbesitz) ebenso wie bewegliches Vermögen (z.B. geistiges Eigentum, bewegliche Sachen, Einkommen) beziehungsweise den Mangel an solchem Vermögen. Der Ausschuss hat bereits früher angemerkt, dass die im Pakt niedergelegten Rechte, wie das Recht auf Zugang zur Wasser-versorgung und Schutz vor Zwangsräumung, nicht vom Grundbesitzstatus einer Person, etwa davon, ob sie in einer informellen Siedlung lebt, abhängig gemacht werden dürfen.[14]

Geburt

26. Diskriminierung aufgrund der Geburt ist verboten; in Artikel 10 Absatz 3 des Paktes ist ausdrücklich festgeschrieben, dass Sondermaßnahmen für alle Kinder und Jugendlichen "ohne Diskriminierung aufgrund der Abstammung" getroffen werden sollen. Daher dürfen außerehelich geborene Kinder, Kinder staatenloser Eltern oder adoptierte Kinder sowie ihre Familienangehörigen nicht unterschiedlich behandelt werden. Das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Geburt umfasst auch die Abstammung, insbesondere aufgrund der Kaste oder vergleichbarer Systeme eines ererbten Status.[15] Die Vertragsstaaten sollten Schritte unternehmen, um beispielsweise gegen Angehörige von Abstammungsgemeinschaften gerichtete diskriminierende Praktiken zu verhindern, zu verbieten und zu beseitigen und gegen die Verbreitung von Ideen der Überlegenheit oder Unterlegenheit aufgrund der Abstammung vorzugehen.

B. Sonstiger Status[16]

27. Die Natur der Diskriminierung variiert je nach dem Kontext und unterliegt einem zeitlichen Wandel. Daher bedarf es im Hinblick auf den Diskriminierungsgrund des "sonstigen Status" eines flexiblen Ansatzes, um andere Formen der unterschiedlichen Behandlung zu erfassen, die nicht vernünftig und objektiv zu rechtfertigen sind und ihrem Wesen nach mit den in Artikel 2 Absatz 2 ausdrücklich genannten Gründen vergleichbar sind. Diese zusätzlichen Gründe werden allgemein anerkannt, wenn sie die Erfahrungen schwächerer sozialer Gruppen widerspiegeln, die marginalisiert wurden oder werden. Der Ausschuss hat in seinen Allgemeinen und Abschließenden Bemerkungen verschiedene weitere Diskriminierungsgründe genannt, die im Folgenden eingehender beschrieben werden. Diese Aufzählung erhebt jedoch keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Mögliche weitere verbotene Gründe können vorliegen, wenn einer Person, weil sie sich in Haft befindet oder gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Einrichtung untergebracht wurde, die Rechts- und Handlungsfähigkeit entzogen wird, oder wenn sich zwei verbotene Diskriminierungsgründe überschneiden, z.B. wenn der Zugang zu einer sozialen Dienstleistung aufgrund des Geschlechts und wegen einer Behinderung verweigert wird.

Behinderungen

28. In seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 5 definierte der Ausschuss die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen[17] als "jede Unterscheidung, Ausschließung, Beschränkung oder Bevorzugung aufgrund von Behinderung oder jede Versagung ange-messener Vorkehrungen, die zur Folge hat, dass das Anerkennen, Genießen oder Ausüben der wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Rechte vereitelt oder beeinträchtigt wird"[18]. Die Versagung angemessener Vorkehrungen sollte als eine verbotene Form der Diskriminierung aufgrund von Behinderung in die innerstaatlichen Rechtsvorschriften aufgenommen werden.[19] Die Vertragsstaaten sollten gegen Diskriminierung, beispielsweise gegen Verbote betreffend das Recht auf Bildung, sowie gegen die Versagung an-gemessener Vorkehrungen an öffentlichen Orten wie öffentlichen Gesundheitseinrichtungen und am Arbeitsplatz[20] ebenso wie an nichtöffentlichen Orten vorgehen, denn solange beispielsweise Räume so konzipiert und gebaut werden, dass sie für Rollstühle unzugänglich sind, wird Rollstuhlfahrern ihr Recht auf Arbeit effektiv versagt.

Alter

29. Alter ist in mehreren Kontexten ein verbotener Diskriminierungsgrund. Der Ausschuss hat die Notwendigkeit betont, gegen die Diskriminierung arbeitsloser älterer Menschen bei der Stellensuche oder beim Zugang zu beruflicher Weiterbildung oder Umschulung und gegen die Diskriminierung von in Armut lebenden älteren Menschen, die beim Zugang zu allgemeinen Altersrenten aufgrund ihres Wohnorts benachteiligt werden, vorzugehen.[21] Was junge Menschen betrifft, so stellt der ungleiche Zugang Jugendlicher zu Informationen und Gesundheitsdiensten im Bereich der sexuellen und reproduktiven Gesundheit Diskriminierung dar.

Staatsangehörigkeit

30. Der Grund der Staatsangehörigkeit sollte der Inanspruchnahme der im Pakt nie-dergelegten Rechte nicht entgegenstehen[22]; so haben beispielsweise alle in einem Staat lebenden Kinder, auch Kinder ohne regulären Aufenthaltsstatus, das Recht auf Bildung und auf Zugang zu ausreichender Nahrung und erschwinglicher Gesundheitsversorgung. Die im Pakt niedergelegten Rechte gelten für alle Menschen, einschließlich Nichtstaatsangehöriger, beispielsweise Flüchtlinge, Asylsuchende, Staatenlose, Wanderarbeitnehmer und Opfer des internationalen Menschenhandels, ungeachtet dessen, welche Rechtsstellung und welche Ausweispapiere sie besitzen[23].

Familienstand und Familienverhältnisse

31. Menschen können sich bezüglich ihres Familienstands und ihrer Familienverhält-nisse unterscheiden, unter anderem danach, ob sie verheiratet oder ledig sind, nach einer bestimmten Rechtsordnung verheiratet sind, in einer faktischen Lebensgemeinschaft oder in einer gesetzlich nicht anerkannten Beziehung leben, ob sie geschieden oder verwitwet sind, in einer Großfamilie oder einer Verwandtschaftsgruppe leben oder ob sie in unterschiedlichem Maße Verantwortung für Kinder und abhängige Angehörige oder für eine bestimmte Zahl von Kindern tragen. Eine unterschiedliche Behandlung beim Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit auf der Grundlage dessen, ob jemand verheiratet ist, muss anhand angemessener und objektiver Kriterien gerechtfertigt werden. In bestimmten Fällen kann Diskriminierung auch vorliegen, wenn eine Person aufgrund ihrer Familienverhältnisse nicht in der Lage ist, ein durch den Pakt geschütztes Recht auszuüben, oder wenn sie dies nur mit Zustimmung des Ehegatten oder mit Zustimmung oder Bürgschaft eines Verwandten tun kann.

Sexuelle Orientierung und Geschlechtsidentität

32. Zu dem in Artikel 2 Absatz 2 anerkannten "sonstigen Status" gehört auch die sexuelle Orientierung.[24] Die Vertragsstaaten sollten gewährleisten, dass die sexuelle Orientierung kein Hindernis für die Verwirklichung der im Pakt niedergelegten Rechte bildet, beispielsweise beim Zugang zu Hinterbliebenenrenten. Darüber hinaus gehört die Geschlechtsidentität anerkanntermaßen zu den verbotenen Diskriminierungsgründen; so sehen sich beispielsweise Transgender, Transsexuelle oder Intersexuelle oft ernsten Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt, wie Belästigungen in der Schule oder am Arbeitsplatz.[25]

Gesundheitszustand

33. Der Gesundheitszustand bezieht sich auf die körperliche oder seelische Gesundheit.[26] Die Vertragsstaaten sollten gewährleisten, dass der tatsächliche oder wahrgenommene Gesundheitszustand einer Person die Verwirklichung der im Pakt niedergelegten Rechte nicht behindert. Staaten führen oft den Schutz der öffentlichen Gesundheit als Rechtfertigung für Einschränkungen der Menschenrechte im Zusammenhang mit dem Gesundheitszustand einer Person an. Viele dieser Einschränkungen sind jedoch diskriminierend, beispielsweise wenn der HIV-Status als Rechtfertigung für unterschiedliche Behandlung beim Zugang zu Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsversorgung, Reisen, sozialer Sicherheit, Wohnung und Asyl herangezogen wird.[27] Die Vertragsstaaten sollten außerdem Maßnahmen gegen die umfassende Stigmatisierung aufgrund des Gesundheitszustands ergreifen, der psychisch kranke Menschen, Leprakranke und Frauen, die an Geburtsfisteln leiden, ausgesetzt sind und die oftmals ihre Fähigkeit untergräbt, die im Pakt niedergelegten Rechte uneingeschränkt zu genießen. Die Versagung des Zugangs zur Krankenversicherung wegen des Gesundheitszustands stellt Diskriminierung dar, wenn keine angemessenen oder objektiven Kriterien zur Rechtfertigung einer solchen unterschiedlichen Behandlung vorliegen.

Wohnort

34. Die Ausübung der im Pakt niedergelegten Rechte sollte nicht vom gegenwärtigen oder früheren Wohnort eines Menschen abhängig sein oder bestimmt werden, beispielsweise davon, ob jemand in einem städtischen oder ländlichen Gebiet oder in einer formellen oder einer informellen Siedlung lebt oder registriert ist, Binnenvertriebener ist oder eine nomadische Lebensweise führt. Unterschiede zwischen Orten und Regionen sollten in der Praxis beseitigt werden, indem beispielsweise die Verfügbarkeit und die Qualität primärer, sekundärer und palliativer Gesundheitsversorgungseinrichtungen auf ausgewogene Weise sichergestellt wird.

Wirtschaftliche und soziale Situation

35. Personen und Personengruppen dürfen nicht aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten wirtschaftlichen oder sozialen Gruppe oder Gesellschaftsschicht willkürlich behandelt werden. Die soziale und wirtschaftliche Situation in Armut lebender oder obdachloser Menschen kann umfassende Diskriminierung, Stigmatisierung und negative Stereotypisierung zur Folge haben und dazu führen, dass ihnen der Zugang zu einer Bildung und Gesundheitsversorgung gleicher Qualität wie für andere Menschen sowie der Zugang zu öffentlichen Orten verwehrt wird oder sie nicht gleichen Zugang haben.

IV. INNERSTAATLICHE UMSETZUNG

36. Die Vertragsstaaten sollten nicht nur diskriminierende Handlungen unterlassen, sondern auch konkrete, überlegte und gezielte Maßnahmen treffen, um zu gewährleisten, dass Diskriminierung bei der Ausübung der im Pakt niedergelegten Rechte beseitigt wird. Personen und Personengruppen, auf die einer oder mehrere der verbotenen Gründe zutreffen, sollte das Recht garantiert werden, an den Entscheidungsprozessen in Be-zug auf solche Maßnahmen mitzuwirken. Die Vertragsstaaten sollten regelmäßig prüfen, ob die gewählten Maßnahmen in der Praxis Wirkung zeigen.

Gesetzgebung

37. Für die Einhaltung des Artikels 2 Absatz 2 ist der Erlass von Rechtsvorschriften gegen Diskriminierung unabdingbar. Den Vertragsstaaten wird daher nahegelegt, konkrete Gesetze zum Verbot der Diskriminierung auf dem Gebiet der wirtschaftlichen, so-zialen und kulturellen Rechte zu beschließen. Diese Vorschriften sollten auf die Beseitigung der formalen wie auch der materiellen Diskriminierung gerichtet sein, staatlichen und privaten Akteuren Verpflichtungen auferlegen und die vorstehend genannten verbotenen Diskriminierungsgründe abdecken. Andere Gesetze sollten regelmäßig überprüft und erforderlichenfalls geändert werden, um sicherzustellen, dass sie weder diskriminieren noch zu formaler oder materieller Diskriminierung bei der Ausübung und dem Ge-nuss der im Pakt niedergelegten Rechte führen.

Politiken, Pläne und Strategien

38. Die Vertragsstaaten sollten sicherstellen, dass Strategien, Politiken und Aktionspläne vorhanden sind und durchgeführt werden, um sowohl gegen formale als auch materielle Diskriminierung durch staatliche und private Akteure bei den im Pakt niedergelegten Rechten vorzugehen. Diese Politiken, Pläne und Strategien sollten alle Gruppen erfassen, auf die verbotene Gründe zutreffen, und die Vertragsstaaten werden ermutigt, neben anderen möglichen Schritten vorübergehende Sondermaßnahmen zu ergreifen, um die Gleichberechtigung rascher herbeizuführen. Ökonomische Maßnahmen, wie die Zuweisung von Haushaltsmitteln und die Stimulierung des Wirtschaftswachstums, sollten der Notwendigkeit Rechnung tragen, den wirksamen Genuss der im Pakt niedergelegten Rechte ohne Diskriminierung zu gewährleisten. Öffentliche und private Institutionen sollten verpflichtet werden, Aktionspläne gegen Diskriminierung aufzustellen, und die Staaten sollten Menschenrechtsbildungs- und -schulungsprogramme für staatliche Amtsträger durchführen und solche Programme auch für Richter und Richteramtskandidaten anbieten. Die Unterweisung in den Grundsätzen der Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung sollte in eine niemanden ausschließende, multikulturelle Bildung innerhalb wie außerhalb des formalen Bildungswesens integriert werden, mit dem Ziel, auf verbotenen Gründen beruhende Vorstellungen von Überlegenheit oder Unterlegenheit abzubauen und den Dialog und die Toleranz zwischen unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen zu fördern. Die Vertragsstaaten sollten außerdem Maßnahmen treffen, um der Entstehung neuer marginalisierter Gruppen vorzubeugen.

Beseitigung der strukturellen Diskriminierung

39. Die Vertragsstaaten müssen aktiv darangehen, strukturelle Diskriminierung und Segregation in der Praxis zu beseitigen. Die Bekämpfung dieser Art von Diskriminierung erfordert in der Regel eine umfassende Herangehensweise mit einem breiten Spektrum rechtlicher, politischer und programmatischer Maßnahmen, einschließlich vorübergehender Sondermaßnahmen. Die Vertragsstaaten sollten erwägen, öffentliche und private Akteure durch Anreize zur Änderung ihrer Einstellungen und Verhaltensweisen gegenüber Personen und Personengruppen zu veranlassen, die struktureller Diskriminierung ausgesetzt sind, oder widrigenfalls Sanktionen vorsehen. Oft ist es notwendig, dass öffentliche Stellen hierbei vorangehen, dass Programme zur Bewusstseinsbildung in Bezug auf die strukturelle Diskriminierung entwickelt und strenge Maßnahmen gegen die Aufstachelung zu Diskriminierung ergriffen werden. In vielen Fällen wird die Beseitigung der strukturellen Diskriminierung mehr Mittel zugunsten traditionell vernachlässigter Gruppen erfordern. Angesichts der anhaltenden Feindseligkeit gegenüber bestimmten Gruppen wird besonders darauf geachtet werden müssen, dass die Gesetze wie auch die Politik von Amtsträgern und anderen in der Praxis umgesetzt wer-den.

Abhilfemaßnahmen und Rechenschaftspflicht

40. In den innerstaatlichen Rechtsvorschriften, Strategien, Politiken und Plänen soll-ten Mechanismen und Institutionen vorgesehen sein, die wirksam an den individuellen und strukturellen Schadenswirkungen ansetzen, die durch Diskriminierung auf dem Gebiet der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte verursacht werden. Zu den Institutionen, die sich mit mutmaßlicher Diskriminierung befassen, gehören in der Regel Gerichte, Verwaltungsbehörden, nationale Menschenrechtsinstitutionen beziehungsweise Ombudspersonen, die für jeden ohne Diskriminierung zugänglich sein sollten. Diese Institutionen sollten umgehend und in unparteiischer und unabhängiger Weise die vorgebrachten Beschwerden untersuchen und über sie entscheiden und behaupteten Verstö-ßen gegen Artikel 2 Absatz 2, einschließlich Handlungen oder Unterlassungen durch private Akteure, nachgehen. Wenn die fraglichen Tatsachen und Ereignisse in ihrer Gesamtheit oder teilweise nur den Behörden oder einem anderen Beschwerdegegner bekannt sind, sollte gelten, dass die Beweislast bei diesen Behörden beziehungsweise dem anderen Beschwerdegegner liegt. Die genannten Institutionen sollten außerdem befugt sein, für wirksame Abhilfemaßnahmen zu sorgen, wie Entschädigung, Wiedergutmachung, Restitution, Rehabilitation, die Garantie der Nichtwiederholung sowie öffentliche Entschuldigungen, und die Vertragsstaaten sollten sicherstellen, dass diese Maßnahmen wirksam umgesetzt werden. Innerstaatliche Rechtsgarantien der Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung sollten von diesen Institutionen in einer Weise ausgelegt werden, die den vollen Schutz der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte erleichtert und fördert.[28]

Überwachung, Indikatoren und Zielmarken

41. Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, die Durchführung von Maßnahmen zur Einhaltung von Artikel 2 Absatz 2 des Paktes wirksam zu überwachen. Bei der Überwachung sollten sowohl die zur Beseitigung der Diskriminierung getroffenen Maßnahmen als auch die dabei erzielten Ergebnisse bewertet werden. Im Rahmen der nationalen Strategien, Politiken und Pläne sollten geeignete, nach den verbotenen Diskriminierungsgründen aufgeschlüsselte Indikatoren und Zielmarken verwendet werden.[29]


Fußnoten

[1] Siehe das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen, das Über-einkommen über die Rechte des Kindes, die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen und das Übereinkommen über die Rechte von Men-schen mit Behinderungen.
[2] Übereinkommen Nr. 111 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Diskriminierung in Beschäfti-gung und Beruf (1958) und Übereinkommen der UNESCO gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen.
[3] Siehe die Allgemeine Bemerkung Nr. 18 (1989) des Menschenrechtsausschusses über Nichtdiskriminie-rung.
[4] Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 4 (1991): Das Recht auf angemessenen Wohnraum; Allgemeine Bemerkung Nr. 7 (1997): das Recht auf angemessenen Wohnraum: Zwangsräumung (Artikel 11 Absatz 1); Allgemeine Bemerkung Nr. 12 (1999): Das Recht auf angemessene Nahrung; Allgemeine Bemerkung Nr. 13 (1999): Das Recht auf Bildung (Art. 13); Allgemeine Bemerkung Nr. 14 (2000): Das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit (Art. 12);
Allgemeine Bemerkung Nr. 15 (2002): Das Recht auf Wasser (Art. 11 und 12); Allgemeine Bemerkung Nr. 17 (2005): Das Recht eines jeden, den Schutz der geistigen und materiellen Interessen zu genießen, die ihm als Urheber von Werken der Wissenschaft, Literatur oder Kunst erwachsen (Art. 15 Abs. 1 Buchstabe c); Allgemeine Bemerkung Nr. 18 (2005): Das Recht auf Arbeit (Art. 6) und Allgemeine Bemerkung Nr. 19 (2008): Das Recht auf soziale Sicherheit.
[5] Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 5 (1994): Menschen mit Behinderungen; und Allgemeine Bemerkung Nr. 6 (1995): Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte älterer Menschen.
[6] Eine ähnliche Definition findet sich in Art. 1 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, Art. 1 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskrimi-nierung der Frau und Art. 2 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Der Menschenrechtsausschuss gelangt in den Ziffern 6 und 7 seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 18 zu einer ähnlichen Auslegung. In früheren Allgemeinen Bemerkungen nahm der Ausschuss eine ähnliche Position ein.
[7] Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 16 (2005): Die Gleichberechtigung von Mann und Frau bei der Ausübung aller wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (Art. 3)
[8] Siehe auch Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 16.
[9] Siehe Ziff. 27 dieser Allgemeinen Bemerkung über die intersektionelle Diskriminierung.
[10] Siehe Ziffer 6 des Ergebnisdokuments der Durban-Überprüfungskonferenz: „bekräftigt, dass alle Völ-ker und Menschen eine einzige Menschheitsfamilie von reicher Vielfalt bilden und dass alle Menschen frei und gleich an Würde und Rechten geboren sind, und verwirft mit Nachdruck jede Lehre rassischer Überlegenheit zusammen mit Theorien, mit denen versucht wird, die Existenz sogenannter getrennter menschlicher Rassen nachzuweisen.“
[11] Siehe Art. 3 des Paktes sowie die Allgemeine Bemerkung Nr. 16 des Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.
[12] Siehe auch die in Resolution 36/55 der Generalversammlung vom 25. November 1981 verkündete Er-klärung über die Beseitigung aller Formen von Intoleranz und Diskriminierung aufgrund der Religion oder der Überzeugung.
[13] Siehe Ziff. 25, 26 und 35 dieser Allgemeinen Bemerkung.
[14] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkungen Nr. 15 beziehungsweise 4.
[15] Eine umfassende Übersicht über die diesbezüglichen Verpflichtungen der Staaten findet sich in der Allgemeinen Bemerkung Nr. 29 (2002) des Ausschusses für die Beseitigung jeder Form von Rassendis-kriminierung zu Art. 1 Abs. 1 betreffend die Abstammung.
[16] Siehe Ziff. 15 dieser Allgemeinen Bemerkung.
[17] Eine Definition findet sich in Art. 1 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinde-rungen: "Zu den Menschen mit Behinderungen zählen Menschen, die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können".
[18] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 5, Ziff. 15.
[19] Nach Art. 2 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen "bedeutet 'angemessene Vorkehrungen' notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können".
[20] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 5,
Ziff. 22.
[21] Siehe ferner Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung
Nr. 6.
[22] Dieser Absatz berührt nicht die Anwendung von Art. 2 Abs. 3 des Paktes, der wie folgt lautet: "Ent-wicklungsländer können unter gebührender Berücksichtigung der Menschenrechte und der Erfordernisse ihrer Volkswirtschaft entscheiden, inwieweit sie Personen, die nicht ihre Staatsangehörigkeit besitzen, die in diesem Pakt anerkannten wirtschaftlichen Rechte gewährleisten wollen."
[23] Siehe außerdem die Allgemeine Bemerkung Nr. 30 (2004) des Ausschusses zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung über Nicht-Staatsangehörige.
[24] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkungen Nr. 14 und 15.
[25] Definitionen finden sich in Die Yogyakarta-Prinzipien. Prinzipien zur Anwendung der Menschenrechte in Bezug auf die sexuelle Orientierung und geschlechtliche Identität.
[26] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkung Nr. 14, Ziff. 12 b), 18, 28 und 29.
[27] Siehe die vom Amt des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte und dem Ge-meinsamen Programm der Vereinten Nationen für HIV/Aids (UNAIDS) 2006 veröffentlichten Leitlinien International Guidelines on HIV/AIDS and Human Rights, 2006 Consolidated Version (PDF, 910 KB).
[28] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkungen Nr. 3 und 9. Siehe auch die Praxis des Ausschusses in seinen Abschließenden Bemerkungen zu den Berichten der Vertragsstaaten des Paktes.
[29] Siehe Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Allgemeine Bemerkungen Nr. 13, 14, 15, 17 und 19 sowie seine neuen Leitlinien für die Berichterstattung (E/C.12/2008/2).

Non-discrimination in economic, social and cultural rights (art. 2, para. 2, of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)

I. Introduction and basic premises

1. Discrimination undermines the fulfilment of economic, social and cultural rights for a significant proportion of the world’s population. Economic growth has not, in itself, led to sustainable development, and individuals and groups of individuals continue to face socio‑economic inequality, often because of entrenched historical and contemporary forms of discrimination.

2. Non-discrimination and equality are fundamental components of international human rights law and essential to the exercise and enjoyment of economic, social and cultural rights. Article 2, paragraph 2, of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (the Covenant) obliges each State party "to guarantee that the rights enunciated in the present Covenant will be exercised without discrimination of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status".

3. The principles of non-discrimination and equality are recognized throughout the Covenant. The preamble stresses the "equal and inalienable rights of all" and the Covenant expressly recognizes the rights of "everyone" to the various Covenant rights such as, inter alia, the right to work, just and favourable conditions of work, trade union freedoms, social security, an adequate standard of living, health and education and participation in cultural life.

4. The Covenant also explicitly mentions the principles of non-discrimination and equality with respect to some individual rights. Article 3 requires States to undertake to ensure the equal right of men and women to enjoy the Covenant rights and article 7 includes the "right to equal remuneration for work of equal value" and "equal opportunity for everyone to be promoted" in employment. Article 10 stipulates that, inter alia, mothers should be accorded special protection during a reasonable period before and after childbirth and that special measures of protection and assistance should be taken for children and young persons without discrimination. Article 13 recognizes that "primary education shall be compulsory and available free to all" and provides that "higher education shall be made equally accessible to all".

5. The preamble, Articles 1, paragraph 3, and 55, of the Charter of the United Nations and article 2, paragraph 1, of the Universal Declaration of Human Rights prohibit discrimination in the enjoyment of economic, social and cultural rights. International treaties on racial discrimination, discrimination against women and the rights of refugees, stateless persons, children, migrant workers and members of their families, and persons with disabilities include the exercise of economic, social and cultural rights, while other treaties require the elimination of discrimination in specific fields, such as employment and education. In addition to the common provision on equality and non-discrimination in both the Covenant and the International Covenant on Civil and Political Rights, article 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights contains an independent guarantee of equal and effective protection before and of the law.

6. In previous general comments, the Committee on Economic, Social and Cultural Rights has considered the application of the principle of non-discrimination to specific Covenant rights relating to housing, food, education, health, water, authors’ rights, work and social security. Moreover, general comment No. 16 focuses on State parties’ obligations under article 3 of the Covenant to ensure equal rights of men and women to the enjoyment of all Covenant rights, while general comments Nos. 5 and 6 respectively concern the rights of persons with disabilities and older persons. The present general comment aims to clarify the Committee’s understanding of the provisions of article 2, paragraph 2, of the Covenant, including the scope of State obligations (Part II), the prohibited grounds of discrimination (Part III), and national implementation (Part IV).

II. SCOPE OF STATE OBLIGATIONS

7. Non-discrimination is an immediate and cross-cutting obligation in the Covenant. Article 2, paragraph 2, requires States parties to guarantee non-discrimination in the exercise of each of the economic, social and cultural rights enshrined in the Covenant and can only be applied in conjunction with these rights. It is to be noted that discrimination constitutes any distinction, exclusion, restriction or preference or other differential treatment that is directly or indirectly based on the prohibited grounds of discrimination and which has the intention or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of Covenant rights. Discrimination also includes incitement to discriminate and harassment.

8. In order for States parties to "guarantee" that the Covenant rights will be exercised without discrimination of any kind, discrimination must be eliminated both formally and substantively:

(a) Formal discrimination: Eliminating formal discrimination requires ensuring that a State’s constitution, laws and policy documents do not discriminate on prohibited grounds; for example, laws should not deny equal social security benefits to women on the basis of their marital status;

(b) Substantive discrimination: Merely addressing formal discrimination will not ensure substantive equality as envisaged and defined by article 2, paragraph 2. The effective enjoyment of Covenant rights is often influenced by whether a person is a member of a group characterized by the prohibited grounds of discrimination. Eliminating discrimination in practice requires paying sufficient attention to groups of individuals which suffer historical or persistent prejudice instead of merely comparing the formal treatment of individuals in similar situations. States parties must therefore immediately adopt the necessary measures to prevent, diminish and eliminate the conditions and attitudes which cause or perpetuate substantive or de factodiscrimination. For example, ensuring that all individuals have equal access to adequate housing, water and sanitation will help to overcome discrimination against women and girl children and persons living in informal settlements and rural areas.

9. In order to eliminate substantive discrimination, States parties may be, and in some cases are, under an obligation to adopt special measures to attenuate or suppress conditions that perpetuate discrimination. Such measures are legitimate to the extent that they represent reasonable, objective and proportional means to redress de facto discrimination and are discontinued when substantiveequality has been sustainably achieved. Such positive measures may exceptionally, however, need to be of a permanent nature, such as interpretation services for linguistic minorities and reasonable accommodation of persons with sensory impairments in accessing health-care facilities.

10. Both direct and indirect forms of differential treatment can amount to discrimination under article 2, paragraph 2, of the Covenant:

(a) Direct discriminationoccurs when an individual is treated less favourably than another person in a similar situation for a reason related to a prohibited ground; e.g. where employment in educational or cultural institutions or membership of a trade union is based on the political opinions of applicants or employees. Direct discrimination also includes detrimental acts or omissions on the basis of prohibited grounds where there is no comparable similar situation (e.g. the case of a woman who is pregnant);

(b) Indirect discrimination refers to laws, policies or practices which appear neutral at face value, but have a disproportionate impact on the exercise of Covenant rights as distinguished by prohibited grounds of discrimination. For instance, requiring a birth registration certificate for school enrolment may discriminate against ethnic minorities or non-nationals who do not possess, or have been denied, such certificates.

Private sphere

11. Discrimination is frequently encountered in families, workplaces, and other sectors of society. For example, actors in the private housing sector (e.g. private landlords, credit providers and public housing providers) may directly or indirectly deny access to housing or mortgages on the basis of ethnicity, marital status, disability or sexual orientation while some families may refuse to send girl children to school. States parties must therefore adopt measures, which should include legislation, to ensure that individuals and entities in the private sphere do not discriminate on prohibited grounds.

Systemic discrimination

12. The Committee has regularly found that discrimination against some groups is pervasive and persistent and deeply entrenched in social behaviour and organization, often involving unchallenged or indirect discrimination. Such systemic discrimination can be understood as legal rules, policies, practices or predominant cultural attitudes in either the public or private sector which create relative disadvantages for some groups, and privileges for other groups.

Permissible scope of differential treatment

13. Differential treatment based on prohibited grounds will be viewed as discriminatory unless the justification for differentiation is reasonable and objective. This will include an assessment as to whether the aim and effects of the measures or omissions are legitimate, compatible with the nature of the Covenant rights and solely for the purpose of promoting the general welfare in a democratic society. In addition, there must be a clear and reasonable relationship of proportionality between the aim sought to be realized and the measures or omissions and their effects. A failure to remove differential treatment on the basis of a lack of available resources is not an objective and reasonable justification unless every effort has been made to use all resources that are at the State party’s disposition in an effort to address and eliminate the discrimination, as a matter of priority.

14 .Under international law, a failure to act in good faith to comply with the obligation in article 2, paragraph 2, to guarantee that the rights enunciated in the Covenant will be exercised without discrimination amounts to a violation. Covenant rights can be violated through the direct action or omission by States parties, including through their institutions or agencies at the national and local levels. States parties should also ensure that they refrain from discriminatory practices in international cooperation and assistance and take steps to ensure that all actors under their jurisdiction do likewise.

III. PROHIBITED GROUNDS of DISCRIMINATION

15. Article 2, paragraph 2, lists the prohibited grounds of discrimination as "race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status". The inclusion of "other status" indicates that this list is not exhaustive and other grounds may be incorporated in this category. The express grounds and a number of implied grounds under "other status" are discussed below. The examples of differential treatment presented in this section are merely illustrative and they are not intended to represent the full scope of possible discriminatory treatment under the relevant prohibited ground, nor a conclusive finding that such differential treatment will amount to discrimination in every situation.

Membership of a group

16. In determining whether a person is distinguished by one or more of the prohibited grounds, identification shall, if no justification exists to the contrary, be based upon self-identification by the individual concerned. Membership also includes association with a group characterized by one of the prohibited grounds (e.g. the parent of a child with a disability) or perception by others that an individual is part of such a group (e.g. a person has a similar skin colour or is a supporter of the rights of a particular group or a past member of a group).

Multiple discrimination

17. Some individuals or groups of individuals face discrimination on more than one of the prohibited grounds, for example women belonging to an ethnic or religious minority. Such cumulative discriminationhas a unique and specific impact onindividuals and merits particular consideration and remedying.

A. Express grounds

18. The Committee has consistently raised concern over formal and substantive discrimination across a wide range of Covenant rights against indigenous peoples and ethnic minorities among others.

"Race and colour"

19.Discrimination on the basis of "race and colour", which includes an individual’s ethnic origin, is prohibited by the Covenant as well as by other treaties including the International Convention on the Elimination of Racial Discrimination. The use of the term “race” in the Covenant or the present general comment does not imply the acceptance of theories which attempt to determine the existence of separate human races.

Sex

20. The Covenant guarantees the equal right of men and women to the enjoyment of economic, social and cultural rights. Since the adoption of the Covenant, the notion of the prohibited ground "sex" has evolved considerably to cover not only physiological characteristics but also the social construction of gender stereotypes, prejudices and expected roles, which have created obstacles to the equal fulfilment of economic, social and cultural rights. Thus, the refusal to hire a woman, on the ground that she might become pregnant, or the allocation of low-level or part ‑ time jobs to women based on the stereotypical assumption that, for example, they are unwilling to commit as much time to their work as men, constitutes discrimination. Refusal to grant paternity leave may also amount to discrimination against men.

Language

21. Discrimination on the basis of language or regional accent is often closely linked to unequal treatment on the basis of national or ethnic origin. Language barriers can hinder the enjoyment of many Covenant rights, including the right to participate in cultural life as guaranteed by article 15 of the Covenant. Therefore, information about public services and goods, for example, should also be available, as far as possible, in languages spoken by minorities, and States parties should ensure that any language requirements relating to employment and education are based on reasonable and objective criteria.

Religion

22. This prohibited ground of discrimination covers the profession of religion or belief of one’s choice (including the non-profession of any religion or belief), that may be publicly or privately manifested in worship, observance, practice and teaching. For instance, discrimination arises when persons belonging to a religious minority are denied equal access to universities, employment, or health services on the basis of their religion.

Political or other opinion

23. Political and other opinions are often grounds for discriminatory treatment and include both the holding and not-holding of opinions, as well as expression of views or membership within opinion-based associations, trade unions or political parties. Access to food assistance schemes, for example, must not be made conditional on an expression of allegiance to a particular political party.

National or social origin

24. "National origin" refers to a person’s State, nation, or place of origin. Due to such personal circumstances, individuals and groups of individuals may face systemic discrimination in both the public and private sphere in the exercise of their Covenant rights. "Social origin" refers to a person’s inherited social status, which is discussed more fully below in the context of "property" status, descent-based discriminationunder "birth" and "economic and social status".

Property

25. Property status, as a prohibited ground of discrimination, is a broad concept and includes real property (e.g. land ownership or tenure) and personal property (e.g. intellectual property, goods and chattels, and income), or the lack of it. The Committee has previously commented thatCovenant rights, such as access to water services and protection from forced eviction, should not be made conditional on a person’s land tenure status, such as living in an informal settlement.

Birth

26. Discrimination based on birth is prohibited and article 10, paragraph 3, of the Covenant specifically states, for example, that special measures should be taken on behalf of children and young persons "without any discrimination for reasons of parentage". Distinctions must therefore not be made against those who are born out of wedlock, born of stateless parents or are adopted or constitute the families of such persons. The prohibited ground of birth also includes descent, especially on the basis of caste and analogous systems of inherited status. States parties should take steps, for instance, to prevent, prohibit and eliminate discriminatory practices directed against members of descent-based communities and act against the dissemination of ideas of superiority and inferiority on the basis of descent.

B. Other status

27.The nature of discriminationvaries according to context and evolves over time. A flexible approach to the ground of "other status" is thus needed in order to capture other forms of differential treatment that cannot be reasonably and objectively justified and are of a comparable nature to the expressly recognized grounds in article 2, paragraph 2. These additional grounds are commonly recognized when they reflect the experience of social groups that are vulnerable and have suffered and continue to suffer marginalization. The Committee’s general comments and concluding observations have recognized various other grounds and these are described in more detail below. However, this list is not intended to be exhaustive. Other possible prohibited grounds could include the denial of a person’s legal capacity because he or she is in prison, or is involuntarily interned in a psychiatric institution, or the intersection of two prohibited grounds of discrimination, e.g. where access to a social service is denied on the basis of sex and disability.

Disability

28. In its general comment No. 5, the Committee defined discrimination against persons with disabilities as "any distinction, exclusion, restriction or preference, or denial of reasonable accommodation based on disability which has the effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise of economic, social or cultural rights". The denial of reasonable accommodation should be included in national legislation as a prohibited form of discrimination on the basis of disability. States parties should address discrimination, such as prohibitions on the right to education, and denial of reasonable accommodation in public places such as public health facilities and the workplace, as well as in private places, e.g. as long as spaces are designed and built in ways that make them inaccessible to wheelchairs, such users will be effectively denied their right to work.

Age

29. Age is a prohibited ground of discrimination in several contexts. The Committee has highlighted the need to address discrimination against unemployed older persons in finding work, or accessing professional training or retraining, and against older persons living in poverty with unequal access to universal old-age pensions due to their place of residence. In relation to young persons, unequal access by adolescents to sexual and reproductive health information and services amounts to discrimination.

Nationality

30. The ground of nationality should not bar access to Covenant rights, e.g. all children within a State, including those with an undocumented status, have a right to receive education and access to adequate food and affordable health care. The Covenant rights apply to everyone including non-nationals, such as refugees, asylum-seekers, stateless persons, migrant workers and victims of international trafficking, regardless of legal status and documentation.

Marital and family status

31. Marital and family status may differ between individuals because, inter alia, they are married or unmarried, married under a particular legal regime, in a de facto relationship or one not recognized by law, divorced or widowed, live in an extended family or kinship group or have differing kinds of responsibility for children and dependants or a particular number of children. Differential treatment in access to social security benefits on the basis of whether an individual is married must be justified on reasonable and objective criteria. In certain cases, discrimination can also occur when an individual is unable to exercise a right protected by the Covenant because of his or her family status or can only do so with spousal consent or a relative’s concurrence or guarantee.

Sexual orientation and gender identity

32. "Other status" as recognized in article 2, paragraph 2, includes sexual orientation. States parties should ensure that a person’s sexual orientation is not a barrier to realizing Covenant rights, for example, in accessing survivor’s pension rights. In addition, gender identity is recognized as among the prohibited grounds of discrimination; for example, persons who are transgender, transsexual or intersex often face serious human rights violations, such as harassment in schools or in the workplace.

Health status

33. Health status refers to a person’s physical or mental health. States parties should ensure that a person’s actual or perceived health status is not a barrier to realizing the rights under the Covenant. The protection of public health is often cited by States as a basis for restricting human rights in the context of a person’s health status. However, many such restrictions are discriminatory, for example, when HIV status is used as the basis for differential treatment with regard to access to education, employment, health care, travel, social security, housing and asylum. States parties should also adopt measures to address widespread stigmatization of persons on the basis of their health status, such as mental illness, diseases such as leprosy and women who have suffered obstetric fistula, which often undermines the ability of individuals to enjoy fully their Covenant rights. Denial of access to health insurance on the basis of health status will amount to discrimination if no reasonable or objective criteria can justify such differentiation.

Place of residence

34. The exercise of Covenant rights should not be conditional on, or determined by, a person’s current or former place of residence; e.g. whether an individual lives or is registered in an urban or a rural area, in a formal or an informal settlement, is internally displaced or leads a nomadic lifestyle. Disparities between localities and regions should be eliminated in practice by ensuring, for example, that there is even distribution in the availability and quality of primary, secondary and palliative health-care facilities.

Economic and social situation

35. Individuals and groups of individuals must not be arbitrarily treated on account of belonging to a certain economic or social group or strata within society. A person’s social and economic situation when living in poverty or being homeless may result in pervasive discrimination, stigmatization and negative stereotyping which can lead to the refusal of, or unequal access to, the same quality of education and health care as others, as well as the denial of or unequal access to public places.

IV. NATIONAL IMPLEMENTATION

36. In addition to refraining from discriminatory actions, States parties should take concrete, deliberate and targeted measures to ensure that discrimination in the exercise of Covenant rights is eliminated. Individuals and groups of individuals, who may be distinguished by one or more of the prohibited grounds, should be ensured the right to participate in decision-making processes over the selection of such measures. States parties should regularly assess whether the measures chosen are effective in practice.

Legislation

37. Adoption of legislation to address discrimination is indispensable in complying with article 2, paragraph 2. States parties are therefore encouraged to adopt specific legislation that prohibits discrimination in the field of economic, social and cultural rights. Such laws should aim at eliminating formal and substantive discrimination, attribute obligations to public and private actors and cover the prohibited grounds discussed above. Other laws should be regularly reviewed and, where necessary, amended in order to ensure that they do not discriminate or lead to discrimination, whether formally or substantively, in relation to the exercise and enjoyment of Covenant rights.

Policies, plans and strategies

38. States parties should ensure that strategies, policies, and plans of action are in place and implemented in order to address both formalandsubstantive discrimination by public and private actors in the area of Covenant rights. Such policies, plans and strategies should address all groups distinguished by the prohibited grounds and States parties are encouraged, among other possible steps, to adopt temporary special measures in order to accelerate the achievement of equality. Economic policies, such as budgetary allocations and measures to stimulate economic growth, should pay attention to the need to guarantee the effective enjoyment of the Covenant rights without discrimination. Public and private institutions should be required to develop plans of action to address non-discrimination and the State should conduct human rights education and training programmes for public officials and make such training available to judges and candidates for judicial appointments. Teaching on the principles of equality and non‑discrimination should be integrated in formal and non-formal inclusive and multicultural education, with a view to dismantling notions of superiority or inferiority based on prohibited grounds and to promote dialogue and tolerance between different groups in society. States parties should also adopt appropriate preventive measures to avoid the emergence of new marginalized groups.

Elimination of systemic discrimination

39. States parties must adopt an active approach to eliminating systemic discrimination and segregation in practice. Tackling such discrimination will usually require a comprehensive approach with a range of laws, policies and programmes, including temporary special measures. States parties should consider using incentives to encourage public and private actors to change their attitudes and behaviour in relation to individuals and groups of individuals facing systemic discrimination, or penalize them in case of non-compliance. Public leadership and programmes to raise awareness about systemic discrimination and the adoption of strict measures against incitement to discrimination are often necessary. Eliminating systemic discrimination will frequently require devoting greater resources to traditionally neglected groups. Given the persistent hostility towards some groups, particular attention will need to be given to ensuring that laws and policies are implemented by officials and others in practice.

Remedies and accountability

40. National legislation, strategies, policies and plans should provide for mechanisms and institutions that effectively address the individual and structural nature of the harm caused by discrimination in the field of economic, social and cultural rights. Institutions dealing with allegations of discrimination customarily include courts and tribunals, administrative authorities, national human rights institutions and/or ombudspersons, which should be accessible to everyone without discrimination. These institutions should adjudicate or investigate complaints promptly, impartially, and independently and address alleged violations relating to article 2, paragraph 2, including actions or omissions by private actors. Where the facts and events at issue lie wholly, or in part, within the exclusive knowledge of the authorities or other respondent, the burden of proof should be regarded as resting on the authorities, or the other respondent, respectively. These institutions should also be empowered to provide effective remedies, such as compensation, reparation, restitution, rehabilitation, guarantees of non-repetition and public apologies, and State parties should ensure that these measures are effectively implemented. Domestic legal guarantees of equality and non-discrimination should be interpreted by these institutions in ways which facilitate and promote the full protection of economic, social and cultural rights.

Monitoring, indicators and benchmarks

41. States parties are obliged to monitor effectively the implementation of measures to comply with article 2, paragraph 2, of the Covenant. Monitoring should assess both the steps taken and the results achieved in the elimination of discrimination. National strategies, policies and plans should use appropriate indicators and benchmarks, disaggregated on the basis of the prohibited grounds of discrimination.

Veröffentlichungsdatum
02. Juli 2009

Aktenzeichen
E/C.12/GC/20

Nach oben