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CRPD (2014): Allgemeine Bemerkung Nr. 1: Gleiche Anerkennung vor dem Recht

I. Einleitung

1. Gleichheit vor dem Recht ist ein grundlegendes und allgemeines Prinzip des Schutzes von Menschenrechten und für die Ausübung anderer Menschenrechte unerlässlich. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte garantieren ausdrücklich das Recht auf Gleichheit vor dem Recht. Artikel 12 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen beschreibt den Inhalt dieses bürgerlichen Rechts und konzentriert sich auf die Bereiche, in denen Menschen mit Behinderungen dieses Recht herkömmlich versagt wurde. Artikel 12 legt keine weiteren Rechte für Menschen mit Behinderungen fest; er beschreibt einfach die spezifischen Elemente, die die Vertragsstaaten berücksichtigen müssen, um für Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen das Recht auf Gleichheit vor dem Recht zu sichern.

2. Angesichts der Bedeutung dieses Artikels hat der Ausschuss interaktive Foren für Diskussionen über die rechtliche Handlungsfähigkeit moderiert. Aufgrund dieses sehr nützlichen Austauschs von Expertinnen und Experten, Vertragsstaaten, Behindertenverbänden, Nichtregierungsorganisationen, Vertragsüberwachungsgremien, nationalen Menschenrechtsinstitutionen und UN-Organisationen über die Bestimmungen von Artikel 12 hielt der Ausschuss es für dringend geboten, in einer Allgemeinen Bemerkung weitere Orientierungshilfe zu geben.

3. Gestützt auf die Erstberichte verschiedener Vertragsstaaten, die der Ausschuss bisher geprüft hat, stellte er fest, dass die genaue Reichweite der Verpflichtungen der Vertragsstaaten nach Artikel 12 des Übereinkommens generell missverstanden wird. Bisher wurde generell nicht erkannt, dass das menschenrechtsbasierte Modell von Behinderung den Wechsel vom Paradigma der ersetzenden Entscheidungsfindung zum Modell der unterstützten Entscheidungsfindung impliziert. Mit der vorliegenden Allgemeinen Bemerkung sollen die aus den verschiedenen Elementen des Artikels 12 hervorgehenden allgemeinen Verpflichtungen dargestellt werden.

4. Diese Allgemeine Bemerkung reflektiert eine Auslegung von Artikel 12, die sich auf die in Artikel 3 des Übereinkommens dargelegten allgemeinen Grundsätze stützt, nämlich Achtung der dem Menschen innewohnenden Würde, seiner individuellen Autonomie - einschließlich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen - sowie seiner Unabhängigkeit, Nichtdiskriminierung, vollen und wirksamen an der Gesellschaft und Einbeziehung in die Gesellschaft, Achtung vor der Unterschiedlichkeit von Menschen mit Behinderungen und Akzeptanz dieser Menschen als Teil der menschlichen Vielfalt und der Menschheit, Chancengleichheit, Zugänglichkeit, Gleichberechtigung von Mann und Frau, Achtung vor den sich entwickelnden Fähigkeiten von Kindern mit Behinderungen und Achtung ihres Rechtes auf Wahrung ihrer Identität.

5. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen legen jeweils fest, dass das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht "überall" wirksam ist. Mit anderen Worten sind nach internationalen Menschenrechtsnormen keine Umstände zulässig, unter denen einer Person ihr Recht auf Anerkennung als Rechtssubjekt entzogen oder dieses Recht beschränkt werden kann. Dies wird durch Artikel 4 Absatz 2 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte verstärkt, der besagt, dass dieses Recht selbst im Falle eines öffentlichen Notstands nicht außer Kraft gesetzt werden darf. Obwohl in dem Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen kein gleichlautendes Verbot einer Außerkraftsetzung dieses Rechts auf gleiche Anerkennung vor dem Recht niedergelegt ist, gilt die Schutzbestimmung in dem Internationalen Pakt kraft Artikel 4 Absatz 4 des Übereinkommens, wonach die Bestimmungen dieses Übereinkommens das geltende Völkerrecht nicht berühren.

6. Das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht spiegelt sich auch in anderen grundlegenden internationalen und regionalen Menschenrechtsverträgen wider. Artikel 15 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau garantiert ebenfalls die Gleichstellung der Frau vor dem Gesetz und fordert die Anerkennung der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Frauen gleichberechtigt mit Männern, einschließlich der Fähigkeit Verträge einzugehen, Vermögen zu verwalten und ihre Rechte in der Justiz auszuüben. In Artikel 3 der Afrikanischen Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker sind das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz sowie der Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz aufgeführt. In Artikel 3 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention ist das Recht auf Rechtspersönlichkeit niedergelegt, sowie auch das Recht aller Menschen, als Rechtssubjekt anerkannt zu werden.

7. Die Vertragsstaaten müssen alle Rechtsbereiche umfassend untersuchen, um sicherzustellen, dass das Recht von Menschen mit Behinderungen auf rechtliche Handlungsfähigkeit nicht ungleich stärker eingeschränkt wird als das anderer. In der Vergangenheit wurde Menschen mit Behinderungen in vielen Bereichen in diskriminierender Weise das Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit verwehrt, und zwar durch das System der ersetzenden Entscheidungsfindung, wie beispielsweise bei einer Vormundschaft, rechtlicher Betreuung und bei Gesetzen zur psychischen Gesundheit, die eine Zwangsbehandlung zulassen. Diese Praktiken müssen abgeschafft werden, um sicherzustellen, dass die volle rechtliche Handlungsfähigkeit für Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen wiederhergestellt wird.

8. Artikel 12 des Übereinkommens bekräftigt, dass alle Menschen mit Behinderungen volle rechtliche Handlungsfähigkeit besitzen. Vielen Gruppen wurde im Laufe der Geschichte die rechtliche Handlungsfähigkeit zu ihrem Nachteil verwehrt, dazu gehören Frauen (insbesondere nach Heirat) und ethnische Minderheiten. Dennoch bleiben Menschen mit Behinderungen die Gruppe, der rechtliche Handlungsfähigkeit in den Rechtssystemen weltweit am häufigsten versagt wird. Das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht impliziert, dass die rechtliche Handlungsfähigkeit ein universelles Attribut ist, das allen Personen aufgrund ihres Menschseins innewohnt und auch für Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen gewahrt sein muss. Die rechtliche Handlungsfähigkeit ist für die Ausübung der bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte unerlässlich. Besondere Bedeutung hat sie für Menschen mit Behinderungen, wenn sie grundlegende Entscheidungen für ihre Gesundheit, Bildung und Arbeit zu treffen haben. Die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit bei Menschen mit Behinderungen führte häufig zum Entzug vieler Grundrechte wie dem Wahlrecht, dem Recht eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen, dem Recht auf Fortpflanzung, Elternrechten, dem Recht auf Einwilligung in intime Beziehungen und in medizinische Behandlung sowie dem Recht auf Freiheit.

9. Alle Menschen mit Behinderungen, einschließlich solcher mit körperlichen, geistigen, intellektuellen oder sensorischen Beeinträchtigungen können von der Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit sowie von ersetzender Entscheidungsfindung betroffen sein. Allerdings waren und sind Personen mit kognitiven oder psychosozialen Behinderungen unverhältnismäßig stark von Regelungen, die auf Regimen ersetzender Entscheidungsfindung beruhen, sowie von der Versagung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit betroffen. Der Ausschuss bekräftigt erneut, dass der Status als Mensch mit einer Behinderung oder das Vorhandensein einer Beeinträchtigung (einschließlich körperlicher oder sensorischer Beeinträchtigung) niemals die Grundlage für die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit oder eines der in Artikel 12 aufgeführten Rechte sein darf. Alle Praktiken, durch die Artikel 12 gezielt oder im Ergebnis verletzt wird, müssen abgeschafft werden, um sicherzustellen, dass die volle rechtliche Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen wiederhergestellt wird.

10. Diese Allgemeine Bemerkung bezieht sich in erster Linie auf den normativen Inhalt von Artikel 12 und die sich daraus ergebenden Verpflichtungen der Staaten. Der Ausschuss wird sich weiterhin mit diesem Bereich beschäftigen und in seinen künftigen Abschließenden Bemerkungen, Allgemeinen Bemerkungen und sonstigen Arbeiten die Rechte und Verpflichtungen aus Artikel 12 genau beschreiben.

II. Normativer Inhalt von Artikel 12

Artikel 12 Absatz 1

11. Artikel 12 Absatz 1 bekräftigt das Recht von Menschen mit Behinderungen, als Rechtssubjekte anerkannt zu werden. Dieses gewährleistet, dass jeder Mensch als eine Person mit Rechtspersönlichkeit geachtet wird, was eine Voraussetzung für die Anerkennung der rechtlichen Handlungsfähigkeit des Einzelnen darstellt.

Artikel 12 Absatz 2

12. Artikel 12 Absatz 2 erkennt an, dass Menschen mit Behinderungen in allen Bereichen des Lebens gleichberechtigt mit anderen rechtliche Handlungsfähigkeit genießen. Dies beinhaltet die Fähigkeit, sowohl Träger von Rechten als auch Akteur im Rahmen des Rechts zu sein. Die rechtliche Fähigkeit, Träger von Rechten zu sein, berechtigt den Einzelnen zum vollen Schutz seiner Rechte durch das Rechtssystem. Die rechtliche Fähigkeit, im Rahmen des Rechts zu handeln, anerkennt den Einzelnen als Person mit der Fähigkeit, Geschäfte zu tätigen und im Allgemeinen Rechtsbeziehungen einzugehen, zu ändern und zu beenden. Das Recht auf Anerkennung als rechtlich handelnde Person ist in Artikel 12 Absatz 5 des Übereinkommens enthalten, der die Pflicht der Vertragsstaaten beschreibt, "alle geeigneten und wirksamen Maßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen das gleiche Recht wie andere haben, Eigentum zu besitzen oder zu erben, ihre finanziellen Angelegenheiten selbst zu regeln und gleichen Zugang zu Bankdarlehen, Hypotheken und anderen Finanzkrediten zu haben, und zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen nicht willkürlich ihr Eigentum entzogen wird."

13. Rechtliche Handlungsfähigkeit[1] und geistige Fähigkeit sind unterschiedliche Konzepte. Rechtliche Handlungsfähigkeit ist sowohl die Fähigkeit, Inhaber von Rechten und Pflichten zu sein (Rechtsfähigkeit) als auch diese Rechte und Pflichten auszuüben (Handlungsfähigkeit im Recht). Sie ist der Schlüssel für den Zugang zu einer wirksamen Partizipation an der Gesellschaft. Geistige Fähigkeit bezieht sich auf die Fähigkeit einer Person, Entscheidungen zu treffen; diese Fähigkeit ist naturgemäß von Person zu Person verschieden und kann auch beim einzelnen Menschen variieren, abhängig von vielen Faktoren, einschließlich umweltbedingter und sozialer Faktoren. In der Vergangenheit sind Rechtsinstrumente wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (Artikel 6), der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Artikel 16) und das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Artikel 15) auf den Unterschied zwischen geistiger Fähigkeit und rechtlicher Handlungsfähigkeit nicht näher eingegangen. Das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Artikel 12) stellt jetzt klar, dass "Geistesgestörtheit" und andere diskriminierende Bezeichnungen kein legitimer Grund für die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit (rechtliche Rolle und Rechtsstellung im Verfahren) sind. Nach Artikel 12 sind wahrgenommene oder tatsächliche Defizite in der geistigen Fähigkeit keine Rechtfertigung für die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit.

14. Rechtliche Handlungsfähigkeit ist ein allen Menschen einschließlich Menschen mit Behinderungen innewohnendes Recht. Wie erwähnt besteht es aus zwei Strängen. Der erste ist die rechtliche Stellung, Rechte zu haben und als Rechtssubjekt anerkannt zu sein. Dazu gehört beispielsweise eine Geburtsurkunde zu haben, medizinische Hilfe zu bekommen, im Wahlverzeichnis eingetragen zu sein oder einen Pass zu beantragen. Der zweite ist die Fähigkeit, diesen Rechten entsprechend handeln zu können und die rechtliche Anerkennung eines solchen Handelns zu erhalten. Diese Komponente wird in Bezug auf Menschen mit Behinderungen oft versagt oder eingeschränkt. Beispielsweise können Gesetze zulassen, dass Menschen mit Behinderungen Eigentum haben, aber bei Kauf und Verkauf von Eigentum wird ihr Handeln nicht immer geachtet. Rechtliche Handlungsfähigkeit bedeutet, dass alle Menschen, einschließlich derjenigen mit Behinderungen, allein aufgrund ihres Menschseins eine rechtliche Stellung und rechtliche Handlungsbefugnis haben. Um das Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit für Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten, müssen daher diese beiden Stränge anerkannt sein; sie sind nicht voneinander zu trennen. Das Konzept geistige Fähigkeit ist höchst umstritten. Entgegen den üblichen Darstellungen handelt es sich hier nicht um ein objektives, wissenschaftliches und naturgegebenes Phänomen. Geistige Fähigkeit hängt vom sozialen und politischen Kontext ab; dies gilt ebenso für die Fachbereiche, Berufe und Praktiken, die bei der Beurteilung geistiger Fähigkeit eine beherrschende Rolle spielen.

15. In der Mehrzahl der Berichte der Vertragsstaaten, die der Ausschuss bisher untersucht hat, werden die Begriffe geistige und rechtliche Fähigkeit verschmolzen, sodass Personen, deren Fähigkeiten, Entscheidungen zu treffen, zumeist aufgrund einer kognitiven oder psychosozialen Behinderung vermeintlich beeinträchtigt sind, die Rechtsfähigkeit, eine bestimmte Entscheidung zu treffen, in der Folge entzogen wird. Dies wird einfach entschieden auf Grundlage der Diagnose einer Beeinträchtigung (Status-Ansatz) oder wenn eine Person eine Entscheidung mit vermeintlich negativen Auswirkungen trifft (Ergebnis-Ansatz) oder wenn die Fähigkeiten einer Person, Entscheidungen zu treffen, als mangelhaft betrachtet werden (funktionaler Ansatz). Der funktionale Ansatz versucht, geistige Fähigkeit zu bewerten und rechtliche Handlungsfähigkeit dementsprechend zu versagen. Er stützt sich häufig darauf, ob die betreffende Person die Art und die Folgen einer Entscheidung erfassen kann beziehungsweise ob sie mit den entsprechenden Informationen umgehen und sie abwägen kann. Dieser funktionale Ansatz ist aus zweierlei Gründen mangelhaft: a) weil er in diskriminierender Weise auf Menschen mit Behinderungen angewandt wird, und b) weil er vorgibt, die inneren Abläufe des menschlichen Geistes genau beurteilen zu können und ein zentrales Menschenrecht - das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht - versagt, wenn jemand den Begutachtungstest nicht besteht. Bei all diesen Ansätzen wird die Behinderung eines Menschen und/oder seine Entscheidungsfähigkeit als legitime Basis genommen, die rechtliche Handlungsfähigkeit zu versagen und ihren Status als Rechtssubjekt zu verringern. Artikel 12 lässt eine solche diskriminierende Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit nicht zu, sondern verlangt vielmehr Unterstützung bei ihrer Ausübung.

Artikel 12 Absatz 3

16. Artikel 12 Absatz 3 besagt, dass die Vertragsstaaten die Verpflichtung haben, Menschen mit Behinderungen Zugang zu Unterstützung zur Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit zu verschaffen. Die Vertragsstaaten müssen es unterlassen, Menschen mit Behinderungen rechtliche Handlungsfähigkeit zu versagen, und diesen Menschen stattdessen Zugang zu der notwendigen Unterstützung verschaffen, die sie in die Lage versetzt, rechtswirksame Entscheidungen zu treffen.

17. Die Unterstützung zur Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit muss die Rechte, den Willen und die Präferenzen von Menschen mit Behinderungen achten und sollte nie auf eine ersetzte Entscheidungsfindung hinauslaufen. Artikel 12 Absatz 3 legt die Form einer solchen Unterstützung nicht fest. "Unterstützung" ist ein weit gefasster Begriff, der sowohl informelle als auch formelle Arrangements zur Unterstützung in unterschiedlicher Art und Intensität umfasst. Zum Beispiel können Menschen mit Behinderungen eine oder mehrere Vertrauenspersonen auswählen, die ihnen bei der Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit für bestimmte Arten von Entscheidungen zur Seite stehen, oder auf andere Formen der Unterstützung zurückgreifen, wie zum Beispiel Peer-Support, Interessenvertretung (einschließlich Unterstützung bei der Selbstvertretung) oder Kommunikationsassistenz. Unterstützung für Menschen mit Behinderungen bei der Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit könnte Maßnahmen in Bezug auf universelles Design und Zugänglichkeit umfassen - wie zum Beispiel die Anforderung an private und öffentliche Akteure wie Banken und Finanzinstitutionen, verständliche Informationen oder professionelle Gebärdensprachdolmetschung bereitzustellen- um Menschen mit Behinderungen zu ermöglichen, die für die Eröffnung eines Bankkontos, den Abschluss eines Vertrags oder sonstige soziale Transaktionen erforderlichen Rechtshandlungen vorzunehmen. Unterstützung kann auch die Entwicklung und Anerkennung verschiedener nicht-konventioneller Kommunikationsmethoden bedeuten, insbesondere für diejenigen, die nonverbale Formen der Kommunikation nutzen, um ihren Willen und ihre Präferenzen zum Ausdruck zu bringen. Für viele Menschen mit Behinderungen ist die Möglichkeit der Vorausplanung eine wichtige Form der Unterstützung, weil sie so ihren Willen und ihre Präferenzen darlegen können, denen entsprochen werden soll, wenn sie eventuell nicht in der Lage sind, anderen ihre Wünsche mitzuteilen. Alle Menschen mit Behinderungen haben das Recht, Vorsorge zu treffen, und ihnen sollte die Möglichkeit gegeben werden, dies gleichberechtigt mit anderen zu tun. Die Vertragsstaaten können eine Auswahl an Vorsorgeverfahren unterschiedlicher Form anbieten, die den verschiedenen Präferenzen entsprechen, aber alle Möglichkeiten sollten nicht diskriminierend sein. Wenn gewünscht sollte Unterstützung der einzelnen Person gewährt werden, um den Prozess der Vorsorgeplanung abzuschließen. Der Punkt, an dem eine Vorsorgeverfügung wirksam wird (und endet), sollte von dem Betreffenden in dem Text der Verfügung festgelegt werden und sollte sich nicht auf eine Beurteilung stützen, wonach dem Betreffenden die geistige Fähigkeit fehlt.

18. Die Art und Intensität der anzubietenden Unterstützung kann sich aufgrund der Vielfalt von Menschen mit Behinderungen von Person zu Person erheblich unterscheiden. Dies steht mit Artikel 3 Buchstabe d in Einklang, der "die Achtung vor der Unterschiedlichkeit von Menschen mit Behinderungen und die Akzeptanz dieser Menschen als Teil der menschlichen Vielfalt und der Menschheit" als allgemeines Prinzips des Übereinkommens festlegt. Die individuelle Autonomie und die Fähigkeit von Menschen mit Behinderungen, Entscheidungen zu treffen, müssen jederzeit, auch in Krisensituationen, geachtet werden.

19. Manche Menschen mit Behinderungen streben nur die Anerkennung ihres in Artikel 12 Absatz 2 genannten Rechts auf rechtliche Handlungsfähigkeit gleichberechtigt mit anderen an und wollen ihr in Artikel 12 Absatz 3 verbrieftes Recht auf Unterstützung möglicherweise nicht wahrnehmen.

Artikel 12 Absatz 4

20. Artikel 12 Absatz 4 beschreibt die Sicherungen, die innerhalb des Systems der Unterstützung zur Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit vorhanden sein müssen. Artikel 12 Absatz 4 muss in Verbindung mit dem Rest des Artikels 12 und dem gesamten Übereinkommen gesehen werden. Er fordert von den Vertragsstaaten, geeignete und wirksame Sicherungen hinsichtlich der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit zu schaffen. Oberstes Ziel dieser Sicherungen muss sein, sicherzustellen, dass das Recht, der Willen und die Präferenzen der betreffenden Personen geachtet werden. Um dies zu erreichen, müssen diese Sicherungen gleichberechtigten Schutz vor Missbrauch bieten.

21. Wenn es auch nach erheblichen Bemühungen praktisch nicht möglich ist, den Willen und die Präferenzen des Betreffenden zu erkennen, muss "bestmögliche Interpretation des Willens und der Präferenzen" an die Stelle der Vorgabe "zum Wohl" treten. Damit werden die Rechte, der Wille und die Präferenzen des Betreffenden gemäß Artikel 12 Absatz 4 geachtet. Der Grundsatz des "Wohles" ist keine Sicherung, die in Bezug auf Erwachsene mit Artikel 12 im Einklang steht. Das Paradigma "Wille und Präferenzen" muss an die Stelle des Paradigmas "Wohl" treten, damit sichergestellt ist, dass Menschen mit Behinderungen in den gleichberechtigten Genuss des Rechts auf rechtliche Handlungsfähigkeit kommen.

22. Bei allen Menschen besteht die Gefahr, dass sie "missbräuchlicher Einflussnahme" ausgesetzt sind, aber diese kann sich bei Menschen, die bei Entscheidungen auf die Unterstützung anderer angewiesen sind, verschärfen. Missbräuchliche Einflussnahme ist dadurch gekennzeichnet, dass die Qualität der Interaktion zwischen der unterstützenden und der unterstützten Person Züge von Angst, Bedrohung, Täuschung oder Manipulation aufweist. Sicherungen zur Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit müssen Schutz gegen missbräuchliche Einflussnahme umfassen - wobei der Schutz jedoch die Rechte, den Willen und die Präferenzen der betreffenden Person achten muss, einschließlich des Rechts, Risiken einzugehen und Fehler zu machen.

Artikel 12 Absatz 5

23. Artikel 12 Absatz 5 verlangt, dass die Vertragsstaaten Maßnahmen - einschließlich gesetzgeberischer, administrativer, rechtlicher und anderer praktischer Maßnahmen - ergreifen, um die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf finanzielle und wirtschaftliche Angelegenheiten gleichberechtigt mit anderen zu sichern. Der Zugang zu Geldwesen und Eigentum wurde Menschen mit Behinderungen auf der Grundlage des medizinischen Modells von Behinderung traditionell verwehrt. Dieser Ansatz, Menschen mit Behinderungen rechtliche Handlungsfähigkeit in finanziellen Angelegenheiten zu versagen, muss nach Artikel 12 Absatz 3 durch Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit ersetzt werden. Ebenso wenig wie das Geschlecht als Grundlage für Diskriminierung im Bereich Geldwesen und Eigentum herangezogen werden darf,[2] darf auch Behinderung nicht dafür genutzt werden.

III. Verpflichtungen der Vertragsstaaten

24. Die Vertragsstaaten haben die Verpflichtung, das Recht aller Menschen mit Behinderungen auf gleiche Anerkennung vor dem Recht zu achten, zu schützen und zu erfüllen. In diesem Zusammenhang sollten die Vertragsstaaten alle Maßnahmen unterlassen, durch die Menschen mit Behinderungen das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht vorenthalten wird. Sie sollten Maßnahmen ergreifen, um zu verhindern, dass nichtstaatliche Akteure und Privatpersonen die Fähigkeit von Menschen mit Behinderungen beeinträchtigen, ihre Menschenrechte, einschließlich des Rechts auf rechtliche Handlungsfähigkeit, zu verwirklichen und zu genießen. Eines der Ziele der Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit ist, Selbstvertrauen und Kompetenz von Menschen mit Behinderungen aufzubauen, sodass diese ihre rechtliche Handlungsfähigkeit in der Zukunft mit weniger Unterstützung ausüben können, wenn sie dies möchten. Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, Schulungen für unterstützte Personen anzubieten, sodass diese selbst entscheiden können, wann sie bei der Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit weniger beziehungsweise keine Unterstützung mehr benötigen.

25. Um die "universelle rechtliche Handlungsfähigkeit" voll anzuerkennen, wonach alle Menschen (unabhängig von Behinderung oder Entscheidungsfähigkeit) eine inhärente rechtliche Handlungsfähigkeit haben, müssen die Vertragsstaaten jegliche Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit, die von der Zielsetzung oder im Ergebnis eine Diskriminierung aufgrund von Behinderung darstellt[3], beseitigen.

26. In seinen Abschließenden Bemerkungen zu den Erstberichten der Vertragsstaaten hat der Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen in Bezug auf Artikel 12 wiederholt geäußert, dass die Vertragsstaaten "die Gesetze, wonach Vormundschaft und rechtliche Betreuung zulässig ist, überprüfen und Maßnahmen zur Entwicklung von Gesetzen und politischen Konzepten ergreifen müssen, um anstelle der Regelwerke zur ersetzenden Entscheidungsfindung die unterstützte Entscheidungsfindung einzuführen die die Autonomie, den Willen und die Präferenzen der betroffenen Person respektiert."

27. Regelwerke der ersetzenden Entscheidungsfindung können unterschiedliche Formen annehmen, einschließlich umfassender Vormundschaft, gerichtlicher Verbote und Teilvormundschaft. Diese Regelwerke haben jedoch bestimmte Gemeinsamkeiten: sie können definiert werden als Systeme, bei denen (i) einer Person die rechtliche Handlungsfähigkeit entzogen wird, selbst wenn dies nur für eine einzige Entscheidung geschieht, (ii) eine rechtliche Vertretung nicht durch die betroffene Person selbst, sondern von jemand anderem ernannt wird und dies gegen den Willen der betroffenen Person erfolgen kann, und (iii) alle Entscheidungen einer Vertretung aufgrund dessen getroffen werden, was als objektives "Wohl" des Betroffenen erachtet wird, im Gegensatz zu einer Entscheidung, die auf dem eigenen Willen und den eigenen Präferenzen des Betroffenen selbst beruht.

28. Die Verpflichtung der Vertragsstaaten, Regelwerke zur ersetzenden Entscheidungsfindung durch unterstützte Entscheidungsfindung zu ersetzen, macht sowohl die Abschaffung von Regelwerken zur ersetzenden Entscheidungsfindung als auch die Entwicklung von Alternativen für unterstützte Entscheidungsfindung erforderlich. Die Entwicklung von Systemen der unterstützten Entscheidungsfindung bei gleichzeitiger Beibehaltung von Regelungen zur ersetzenden Entscheidungsfindung reicht nicht aus, um mit Artikel 12 in Einklang zu sein.

29. Regelwerke zur unterstützten Entscheidungsfindung umfassen mehrere Unter-stützungsoptionen, die dem Willen und den Präferenzen der betroffenen Person und der Achtung der Menschenrechtsnormen den Vorrang geben. Sie sollten den Schutz aller Rechte gewährleisten, einschließlich der Rechte in Bezug auf Autonomie (Recht auf Geschäftsfähigkeit, Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht, Recht der Wahl des Wohnortes und so weiter) und der Rechte in Bezug auf die Freiheit von Missbrauch und Misshandlung (Recht auf Leben, Recht auf körperliche Unversehrtheit und so weiter.). Überdies sollten Systeme zur unterstützten Entscheidungsfindung das Leben von Menschen mit Behinderungen nicht überregulieren. Gleichwohl Regelwerke zur unterstützten Entscheidungsfindung vielerlei Formen haben können, sollten sie aber, um Übereinstimmung mit Artikel 12 zu gewährleisten, bestimmte grundlegende Festlegungen wie die folgenden enthalten:

(a) Unterstützte Entscheidungsfindung muss allen offenstehen. Der Umfang des Unterstützungsbedarfs (insbesondere wenn dieser hoch ist) sollte kein Hindernis sein, Unterstützung bei der Entscheidungsfindung zu bekommen;

(b) alle Formen der Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit (einschließlich intensiverer Formen der Unterstützung) müssen auf dem Willen und den Präferenzen der betroffenen Person beruhen und nicht auf dem, was für ihr objektives Wohl erachtet wird;

(c) der Kommunikationsmodus einer Person darf kein Hindernis sein, Unterstützung bei der Entscheidungsfindung zu bekommen, selbst wenn diese Kommunikation nicht-konventionell ist oder von nur wenigen Menschen verstanden wird;

(d) die rechtliche Anerkennung der Unterstützungsperson(en), die von der betroffenen Person offiziell ausgewählt wurde(n), muss möglich und zugänglich sein, und der Staat hat eine Verpflichtung, die Schaffung von Unterstützungsmöglichkeiten zu erleichtern, insbesondere für Menschen, die isoliert sind und möglicherweise keinen Zugang zu den in einer Gemeinschaft allgemein vorhandenen Unterstützungsmöglichkeiten haben. Dies muss ein Verfahren einschließen, das es Dritten ermöglicht, die Identität einer Unterstützungsperson nachzuprüfen, ebenso wie Verfahren, wodurch Dritte die Rechtshandlung einer Unterstützungsperson anfechten können, wenn sie meinen, dass die Unterstützungsperson nicht nach dem Willen und den Präferenzen des Betroffenen gehandelt hat;

(e) um die Anforderung von Artikel 12 Absatz 3 zu erfüllen, dass alle Vertragsstaaten Maßnahmen ergreifen müssen, um "Zugang" zu der benötigten Unterstützung "zu verschaffen", müssen die Vertragsstaaten sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen Unterstützung zu erschwinglichen Kosten beziehungsweise kostenlos zur Verfügung steht und dass fehlende finanzielle Mittel kein Hindernis für den Zugang zu Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit darstellen;

(f) Unterstützung bei der Entscheidungsfindung darf nicht als Rechtfertigung für die Einschränkung anderer grundlegender Rechte von Menschen mit Behinderungen, insbesondere des Wahlrechts, des Rechts eine Ehe zu schließen (beziehungsweise eine eingetragene Lebenspartnerschaft einzugehen) und eine Familie zu gründen, der reproduktiven Rechte, der elterlichen Rechte, des Rechts auf Zustimmung zu intimen Beziehungen und medizinischer Behandlung sowie des Rechts auf Freiheit benutzt werden;

(g) die betroffene Person muss das Recht haben, Unterstützung abzulehnen und das Unterstützungsverhältnis jederzeit zu beenden oder zu ändern;

(h) für alle Prozesse in Verbindung mit der rechtlichen Handlungsfähigkeit und der Unterstützung bei ihrer Ausübung müssen Sicherungen geschaffen werden. Es muss Ziel dieser Sicherungen sein, zu gewährleisten, dass der Wille und die Präferenzen der betreffenden Person geachtet werden;

(i) die Bereitstellung von Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit sollte nicht von der Beurteilung der geistigen Fähigkeit abhängen; für die Feststellung des Unterstützungsbedarfs sind neue, nichtdiskriminierende Indikatoren erforderlich.

30. Das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht ist seit langem als bürgerliches und politisches Recht anerkannt, das im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte verwurzelt ist. Bürgerliche und politische Rechte gelten ab dem Zeitpunkt der Ratifizierung, und die Vertragsstaaten müssen Maßnahmen zur sofortigen Verwirklichung dieser Rechte ergreifen. Insofern gelten die in Artikel 12 niedergelegten Rechte ab dem Zeitpunkt der Ratifizierung und sind sofort zu verwirklichen. Die Pflicht des Staates zur Bereitstellung des Zugangs zu Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit gemäß Artikel 12 Absatz 3 stellt eine Verpflichtung zur Gewährleistung des bürgerlichen und politischen Rechts auf gleiche Anerkennung vor dem Recht dar. Die "schrittweise Verwirklichung" (Artikel 4 Absatz 2) gilt nicht für Artikel 12. Nach der Ratifizierung müssen die Vertragsstaaten unverzüglich beginnen, Maßnahmen zur Verwirklichung der in Artikel 12 verbrieften Rechte zu ergreifen. Diese Schritte müssen überlegt, gut geplant sein und die Konsultation und sinnvolle Beteiligung von Menschen mit Behinderungen und ihren Verbänden einschließen.

IV. Zusammenhang mit anderen Bestimmungen des Übereinkommens

31. Die Anerkennung der rechtlichen Handlungsfähigkeit ist unauflöslich verbunden mit dem Genuss vieler anderer in dem Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen verbriefter Menschenrechte. Hierzu gehören unter anderem das Recht auf Zugang zur Justiz (Artikel 13), das Recht, frei zu sein von unfreiwilliger Unterbringung in einer psychiatrischen Einrichtung sowie von erzwungener psychiatrischer Behandlung (Artikel 14), das Recht auf Achtung der körperlichen und seelischen Unversehrtheit (Artikel 17), das Recht auf Freizügigkeit und Staatsangehörigkeit (Artikel 18), das Recht, selbst darüber zu entscheiden, wo und mit wem man leben will (Artikel 19), das Recht der freien Meinungsäußerung (Artikel 21), das Recht auf Eheschließung und Familiengründung (Artikel 23), das Recht auf Einwilligung zu medizinischer Behandlung (Artikel 25), sowie das Recht zu wählen und gewählt zu werden (Artikel 29). Ohne die Anerkennung der Person als Rechtssubjekt ist die Möglichkeit, diese und viele andere nach dem Übereinkommen vorgesehene Rechte geltend zu machen, auszuüben und durchzusetzen, erheblich beeinträchtigt.

Artikel 5: Gleichheit und Nichtdiskriminierung

32. Um gleiche Anerkennung vor dem Recht zu erreichen, darf die rechtliche Handlungsfähigkeit nicht auf diskriminierende Weise versagt werden. Artikel 5 des Übereinkommens garantiert die Gleichheit aller Menschen vor dem Recht sowie das Recht auf gleichen Schutz durch das Gesetz. Ebenso verbietet er ausdrücklich jede Diskriminierung aufgrund von Behinderung. Diese wird in Artikel 2 des Übereinkommens definiert als "jede Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung aufgrund von Behinderung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass das auf die Gleichberechtigung mit anderen begründete Anerkennen, Genießen oder Ausüben aller Menschenrechte und Grundfreiheiten […] beeinträchtigt oder vereitelt wird". Eine Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit, die das Ziel beziehungsweise die Auswirkung hat, das Recht von Menschen mit Behinderungen auf gleiche Anerkennung vor dem Recht zu beeinträchtigen, stellt eine Verletzung der Artikel 5 und 12 des Übereinkommens dar. Zwar hat der Staat die Befugnis, aufgrund bestimmter Umstände wie zum Beispiel Insolvenz oder strafrechtlicher Verurteilung die rechtliche Handlungsfähigkeit von Menschen einzuschränken. Allerdings verlangt das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht und auf Freiheit von Diskriminierung, dass bei einer Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit durch den Staat dies auf gleicher Grundlage wie für alle Menschen geschehen muss. Die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit darf nicht auf einem persönlichen Merkmal wie Geschlecht, Rasse oder Behinderung beruhen oder das Ziel beziehungsweise die Auswirkung haben, dass die betreffende Person anders behandelt wird.

33. Freiheit von Diskriminierung in Bezug auf die Anerkennung der rechtlichen Handlungsfähigkeit stellt die Autonomie wieder her und achtet die Menschenwürde der betreffenden Person im Einklang mit den in Artikel 3 Buchstabe a des Übereinkommens verankerten Grundsätzen. Sehr häufig ist für die Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen, die rechtliche Handlungsfähigkeit erforderlich. Unabhängigkeit und Autonomie schließen die rechtliche Anerkennung der eigenen Entscheidungen ein. Der Bedarf an Unterstützung und angemessenen Vorkehrungen für eine Entscheidungsfindung darf nicht dafür genutzt werden, die rechtliche Handlungsfähigkeit einer Person in Frage zu stellen. Die Achtung vor der Unterschiedlichkeit von Menschen mit Behinderungen und die Akzeptanz dieser Menschen als Teil der menschlichen Vielfalt und der Menschheit (Artikel 3, Buchstabe d) ist unvereinbar damit, rechtliche Handlungsfähigkeit auf der Grundlage von Assimilation zu gewähren.

34. Nichtdiskriminierung schließt das Recht auf angemessene Vorkehrungen bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit (Artikel 5 Absatz 3) mit ein. Artikel 2 des Übereinkommens definiert angemessene Vorkehrungen als alle "notwendigen und geeigneten Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen, und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können." Das Recht auf angemessene Vorkehrungen bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit ist eigenständig und eine Ergänzung zum Recht auf Unterstützung bei dieser Ausübung. Die Vertragsstaaten müssen alle Änderungen oder Anpassungen vornehmen, die ermöglichen, dass Menschen mit Behinderungen ihre rechtliche Handlungsfähigkeit ausüben, sofern dies keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellt. Zu diesen Änderungen oder Anpassungen gehören unter anderem: Zugang zu wichtigen Gebäuden wie Gerichte, Banken, Sozialämter oder Wahllokale, zugängliche Informationen bei Entscheidungen, die Rechtswirkung haben, sowie persönliche Assistenz. Das Recht auf Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit darf nicht durch Geltendmachung von Unverhältnismäßigkeit oder Unbilligkeit eingeschränkt werden. Der Staat hat die absolute Verpflichtung, Zugang zu Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit zu schaffen.

Artikel 6: Frauen mit Behinderungen

35. Artikel 15 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau legt die rechtliche Handlungsfähigkeit von Frauen gleichberechtigt mit Männern fest und erkennt dadurch an, dass die Bestätigung der rechtlichen Handlungsfähigkeit fester Bestandteil der gleichen Anerkennung vor dem Gesetz ist: "Die Vertragsstaaten gewähren der Frau in zivilrechtlichen Fragen dieselbe Rechtsfähigkeit wie dem Mann und dieselben Möglichkeiten zur Ausübung dieser Rechtsfähigkeit. Insbesondere räumen sie der Frau gleiche Rechte in Bezug auf den Abschluss von Verträgen und die Verwaltung von Vermögen ein und gewähren ihr Gleichbehandlung in allen Stadien gerichtlicher Verfahren" (Absatz 2). Diese Bestimmung gilt für alle Frauen, einschließlich Frauen mit Behinderungen. Das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen erkennt an, dass Frauen mit Behinderungen aufgrund ihres Geschlechts und ihrer Behinderung mehrfachen und sich verschränkenden Formen der Diskriminierung ausgesetzt sein können. Zum Beispiel werden Frauen mit Behinderungen vergleichsweise häufig einer Zwangssterilisation unterworfen; oft wird ihnen die Kontrolle ihrer reproduktiven Gesundheit und das Treffen diesbezüglicher Entscheidungen unter der Annahme abgesprochen, dass sie nicht in der Lage sind, einvernehmlichen Geschlechtsverkehr zu haben. In bestimmten Rechtsordnungen wird Frauen häufiger eine gesetzliche Vertretung auferlegt als Männern. Es ist daher besonders wichtig, erneut zu bekräftigen, dass die rechtliche Handlungsfähigkeit von Frauen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen anerkannt werden sollte.

Artikel 7: Kinder mit Behinderungen

36. Während Artikel 12 des Übereinkommens die Gleichheit vor dem Recht für alle Personen, ungeachtet des Alters, schützt, erkennt Artikel 7 des Übereinkommens die sich entwickelnden Fähigkeiten von Kindern an und fordert, dass "bei allen Maßnahmen, die Kinder mit Behinderungen betreffen, das Wohl des Kindes [...] ein Gesichtspunkt ist, der vorrangig zu berücksichtigen ist" (Absatz 2), und dass "ihre Meinung angemessen und entsprechend ihrem Alter und ihrer Reife berücksichtigt wird" (Absatz 3). Für eine Übereinstimmung mit Artikel 12 müssen die Vertragsstaaten ihre Gesetze überprüfen, um sicherzustellen, dass der Wille und die Präferenzen von Kindern mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen Kindern geachtet werden.

Artikel 9: Zugänglichkeit

37. Die in Artikel 12 enthaltenen Rechte sind eng verbunden mit den staatlichen Pflichten in Bezug auf die Zugänglichkeit (Artikel 9), weil das Recht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht notwendig ist, um Menschen mit Behinderungen in den Stand zu versetzen,, ein unabhängiges Leben zu führen und an allen Lebensbereichen teilzuhaben. Artikel 9 verlangt die Feststellung und Beseitigung von Barrieren bei Einrichtungen oder Diensten, die der Öffentlichkeit offen stehen oder für sie bereitgestellt werden. Fehlende Zugänglichkeit zu Information und Kommunikation sowie unzugängliche Dienste können in der Praxis für manche Menschen mit Behinderungen Hindernisse für die Verwirklichung der rechtlichen Handlungsfähigkeit darstellen. Daher müssen die Vertragsstaaten alle Verfahren zur Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit und jedwede damit zusammenhängende Information und Kommunikation voll zugänglich machen. Die Staaten müssen ihre Gesetze und Praktiken überprüfen, um sicherzustellen, dass die Zugänglichkeit und das Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit verwirklicht werden.

Artikel 13: Zugang zur Justiz

38. Die Vertragsstaaten haben die Pflicht, sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderem Zugang zur Justiz haben. Die Anerkennung des Rechts auf rechtliche Handlungsfähigkeit ist in vielfacher Hinsicht für den Zugang zur Justiz unabdingbar. Um die Durchsetzung ihrer Rechte und Pflichten gleichberechtigt mit anderen zu erreichen, müssen Menschen mit Behinderungen als Rechtssubjekt anerkannt werden und vor Gerichten gleichberechtigt auftreten können. Die Vertragsstaaten müssen auch sicherstellen, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen Zugang zu rechtlichem Beistand haben. Dies wurde in vielen Rechtsordnungen als Problem festgestellt und muss behoben werden, unter anderem durch die Gewährleistung, dass Personen, die Beeinträchtigungen ihres Rechts auf rechtliche Handlungsfähigkeit erfahren, die Möglichkeit haben, gegen solche Beeinträchtigungen rechtlich vorzugehen (in ihrem eigenen Namen oder mit rechtlichem Beistand) und ihre Rechte vor Gericht zu verteidigen. Menschen mit Behinderungen werden häufig von wichtigen Rollen im Justizsystem (Anwälte, Richter, Zeugen, Ausübung von Laienämtern) ausgeschlossen.

39. Polizeibeamte, Sozialarbeiter und andere Erstkontaktpersonen müssen darin unterwiesen werden, Menschen mit Behinderungen uneingeschränkt als Rechtssubjekt anzuerkennen und Beschwerden und Aussagen von Menschen mit Behinderungen die gleiche Bedeutung beizumessen wie denen von Menschen ohne Behinderungen. Dies bedingt Schulung und Sensibilisierung in diesen wichtigen Berufsgruppen. Menschen mit Behinderungen muss auch die rechtliche Fähigkeit eingeräumt werden, gleichberechtigt mit anderen Zeuge zu sein. Artikel 12 des Übereinkommens garantiert Unterstützung für die Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit, einschließlich der Fähigkeit, in Gerichts-, Verwaltungs- und sonstigen rechtlichen Verfahren als Zeuge auszusagen. Diese Unterstützung kann unterschiedliche Formen haben, einschließlich der Anerkennung verschiedener Kommunikationsmethoden, wie zum Beispiel die Genehmigung von Aussagen per Videoübertragung in bestimmten Situationen, verfahrensbezogene Vorkehrungen, die Bereitstellung professioneller Gebärdensprachdolmetschung und andere Hilfsmittel. Auch müssen im Justizwesen tätige Personen geschult und auf ihre Verpflichtung aufmerksam gemacht werden, die rechtliche Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen zu achten, einschließlich ihrer rechtlichen Rolle und Rechtsstellung im Verfahren.

Artikel 14 und 25: Freiheit und Sicherheit, Einwilligung

40. Die Achtung des Rechts auf rechtliche Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen umfasst auch die Achtung des Rechts dieser Menschen auf Freiheit und Sicherheit der Person. Die Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen und die Unterbringung gegen ihren Willen in Einrichtungen, entweder ohne ihre Einwilligung oder mit Zustimmung einer Vertretung, sind ein dauerhaftes Problem. Diese Praxis stellt einen willkürlichen Entzug der Freiheit dar und verstößt gegen Artikel 12 und 14 des Übereinkommens. Die Vertragsstaaten müssen derartige Praktiken unterlassen und einen Mechanismus zur Überprüfung von Fällen einrichten, in denen Menschen mit Behinderungen in einem Wohnumfeld ohne ihre Einwilligung untergebracht wurden.

41. Das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit (Artikel 25) schließt das Recht auf Gesundheitsversorgung auf der Grundlage der freien und informierten Zustimmung mit ein. Die Vertragsparteien haben die Verpflichtung, von allen Angehörigen der Gesundheitsberufe (einschließlich Mitarbeitenden der Psychiatrie) zu verlangen, dass sie vor jeder Behandlung von Menschen mit Behinderungen die freie und informierte Zustimmung einholen. In Verbindung mit dem Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit gleichberechtigt mit anderen sind die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, stellvertretende Entscheidungen im Namen von Menschen mit Behinderungen zu untersagen. Alle Angehörigen der Gesundheitsberufe sollten eine geeignete Beratung sicherstellen, die Menschen mit Behinderungen direkt einbezieht. Sie sollten ebenfalls nach besten Kräften sicherstellen, dass Assistenten oder Unterstützungspersonen die Entscheidungen nicht anstelle von Menschen mit Behinderungen übernehmen oder Entscheidungen von Menschen mit Behinderungen unzulässig beeinflussen.

Artikel 15, 16 und 17: Achtung der Unversehrtheit der Person, Freiheit von Folter, Gewalt, Ausbeutung und Missbrauch

42. Wie der Ausschuss in mehreren Abschließenden Bemerkungen bereits festgestellt hat, stellt die Zwangsbehandlung durch Fachpersonal in der Psychiatrie sowie im Gesundheits- und medizinischen Bereich eine Verletzung des Rechts auf gleiche Anerkennung vor dem Recht sowie eine Beeinträchtigung der Rechte auf Unversehrtheit der Person (Artikel 17), Freiheit von Folter (Artikel 15) und Freiheit von Gewalt, Ausbeutung und Missbrauch (Artikel 16) dar. Durch diese Praxis wird dem Einzelnen die rechtliche Handlungsfähigkeit versagt, medizinische Behandlung frei zu wählen, was eine Verletzung von Artikel 12 des Übereinkommens darstellt. Die Vertragsstaaten müssen stattdessen die rechtliche Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen achten, jederzeit, auch in Krisensituationen, eigene Entscheidungen zu treffen; sie müssen sicherstellen, dass genaue und zugängliche Informationen über mögliche Leistungen angeboten werden und nicht-medizinische Ansätze zur Verfügung stehen; und sie müssen Zugang zu unabhängiger Unterstützung bereitstellen. Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, Zugang zu Unterstützung bei Entscheidungen bezüglich psychiatrischer oder anderer medizinischer Behandlung zu schaffen. Zwangsbehandlung stellt ein besonderes Problem für Menschen mit psychosozialen, intellektuellen und anderen kognitiven Behinderungen dar. Die Vertragsstaaten müssen Verfahren und gesetzliche Bestimmungen abschaffen, die eine Zwangsbehandlung oder entsprechende Rechtsverstöße legitimieren. Diese sind nach wie vor unter Verstoß gegen das Übereinkommen weltweit in vielen Gesetzen über geistige Gesundheit zu finden, trotz empirischer Daten, die den Mangel an Effektivität belegen, sowie Aussagen von Menschen, die bei der Nutzung des Gesundheitssystems als Ergebnis von Zwangsbehandlung große Schmerzen und Traumata erlebt haben. Der Ausschuss empfiehlt den Vertragsstaaten sicherzustellen, dass Entscheidungen, die die körperliche oder geistige Unversehrtheit einer Person betreffen, nur nach freier und informierter Zustimmung der betroffenen Person getroffen werden dürfen.

Artikel 18: Staatsangehörigkeit

43. Menschen mit Behinderungen haben das Recht auf einen Namen und die Registrierung ihrer Geburt als Teil des Rechts, überall als Rechtssubjekt anerkannt zu werden (Artikel 18 Absatz 2). Die Vertragsstaaten müssen die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass Kinder mit Behinderungen bei der Geburt registriert werden. Dieses Recht sieht das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Artikel 7) vor, aber bei Kindern mit Behinderungen kommt es im Vergleich zu anderen Kindern unverhältnismäßig häufiger vor, dass sie nicht registriert werden. Hierdurch wird ihnen die Staatsangehörigkeit und häufig auch der Zugang zu Gesundheitsversorgung und Bildung versagt; dies kann sogar zu ihrem Tod führen. Weil es keinen offiziellen Nachweis ihrer Existenz gibt, kann ihr Tod mit relativer Straffreiheit geschehen.
Artikel 19: Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft

44. Für die volle Verwirklichung der in Artikel 12 vorgesehenen Rechte ist es zwingend, dass Menschen mit Behinderungen Möglichkeiten haben, ihren Willen und ihre Präferenzen zu entwickeln und auszudrücken, damit sie ihre rechtliche Handlungsfähigkeit gleichberechtigt mit anderen ausüben können. Dies bedeutet, dass Menschen mit Behinderungen die Möglichkeit haben müssen, in der Gemeinschaft unabhängig zu leben und gleichberechtigt mit anderen Wahlmöglichkeiten wahrzunehmen und die Kontrolle hinsichtlich ihres Alltagslebens auszuüben, wie in Artikel 19 vorgesehen.

45. Eine Auslegung von Artikel 12 Absatz 3 unter dem Aspekt des Rechts, in der Gemeinschaft zu leben (Artikel 19), bedeutet, dass eine Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit aus einem gemeinschaftsorientierten Ansatz heraus geleistet werden sollte. Die Vertragsstaaten müssen anerkennen, dass Gemeinschaften eine Ressource und Partner in dem Prozess des Lernens sind, welche Arten von Unterstützung bei der Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit notwendig sind, einschließlich der Sensibilisierung für die verschiedenen Optionen der Unterstützung. Die Vertragsstaaten müssen die sozialen Netzwerke und die in der Gemeinschaft natürlich vorhandene Unterstützung von Menschen mit Behinderungen (unter anderem durch Freunde, Familie und Schulen) als Schlüssel für unterstützte Entscheidungsfindung anerkennen. Dies steht im Einklang mit dem Schwerpunkt des Übereinkommens, nämlich der vollständigen Inklusion von Menschen mit Behinderungen und ihrer an der Gemeinschaft.

46. Die gesonderte Unterbringung von Menschen mit Behinderungen in Institutionen bleibt weiterhin ein weit verbreitetes und tückisches Problem, das gegen eine Reihe von im Übereinkommen garantierten Rechten verstößt. Das Problem wird durch die weit verbreitete Versagung der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen verschärft, wodurch anderen die Befugnis erteilt wird, die Zustimmung zur Unterbringung in einer Einrichtung zu geben. Häufig werden auch der Leitung der Institutionen rechtliche Befugnisse in Bezug auf die dort untergebrachten Menschen übertragen. Hierdurch wird alle Macht und Kontrolle über die Person in die Hände der Einrichtung gelegt. Für die Einhaltung des Übereinkommens und die Achtung der Menschenrechte von Menschen mit Behinderungen muss eine Deinstitutionalisierung erreicht und die rechtliche Handlungsfähigkeit muss für alle Personen mit Behinderungen wiederhergestellt werden, die in der Lage sein müssen, selbst zu entscheiden, wo und mit wem sie leben wollen (Artikel 19). Die Entscheidung einer Person, wo und mit wem sie leben möchte, sollte ihr Recht auf Zugang zu Unterstützung für die Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit nicht beeinträchtigen.
Artikel 22: Achtung der Privatsphäre

47. Systeme der ersetzenden Entscheidungsfindung sind nicht nur unvereinbar mit Artikel 12 des Übereinkommens, sondern stellen darüber hinaus auch eine potentielle Verletzung des Rechts von Menschen mit Behinderungen auf Privatsphäre dar, da die gesetzliche Vertretung in der Regel Zugang zu einer großen Bandbreite an persönlichen und anderen Informationen über die Person erhält. Bei der Einrichtung von Systemen zur unterstützten Entscheidungsfindung müssen die Vertragsstaaten sicherstellen, dass diejenigen, die Unterstützung für die Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit anbieten, das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Privatsphäre voll achten.

Artikel 29: Partizipation am politischen Leben

48. Die Versagung oder Einschränkung der rechtlichen Handlungsfähigkeit wird dazu genutzt, Menschen mit Behinderungen die am politischen Leben, insbesondere das Wahlrecht, zu versagen. Um zu erreichen, dass Menschen mit Behinderungen ihre rechtliche Handlungsfähigkeit in allen Lebensbereichen voll verwirklichen können, ist es wichtig, entsprechend Artikel 29 ihre rechtliche Handlungsfähigkeit im öffentlichen und politischen Leben anzuerkennen. Dies bedeutet, dass die Entscheidungsfähigkeit einer Person nicht als Rechtfertigung herangezogen werden kann, Menschen mit Behinderungen von der Ausübung ihrer politischen Rechte auszuschließen, einschließlich des Rechts, zu wählen, des Rechts, gewählt zu werden oder des Rechts, ein Laienamt auszuüben.

49. Die Vertragsstaaten haben die Verpflichtung, das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Zugang zu Unterstützung bei ihrer Stimmabgabe in einer geheimen Wahl sowie ihre Teilnahme an allen Wahlen und Referenden ohne Diskriminierung zu schützen und zu fördern. Der Ausschuss empfiehlt ferner, dass die Vertragsstaaten das Recht von Menschen mit Behinderungen garantieren, bei Wahlen zu kandidieren, tatsächlich ein Amt zu bekleiden und auf allen Regierungsebenen alle öffentlichen Funktionen auszuüben, mit angemessenen Vorkehrungen und, nach Wunsch, mit Unterstützung bei der Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit.

V. Umsetzung auf nationaler Ebene

50. Angesichts der normativen Inhalte und der Verpflichtungen, die oben erläutert wurden, sollten die Vertragsstaaten die folgenden Schritte unternehmen, um die volle Umsetzung von Artikel 12 des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sicherzustellen:
(a) Menschen mit Behinderungen als Personen anzuerkennen, die Rechtspersönlichkeit und rechtlicher Handlungsfähigkeit in allen Lebensbereichen gleichberechtigt mit anderen haben. Dies erfordert die Abschaffung von Systemen der ersetzenden Entscheidungsfindung und von Mechanismen, die die rechtliche Handlungsfähigkeit versagen und Menschen mit Behinderungen in der Zielstellung oder im Ergebnis diskriminieren. Es wird empfohlen, dass die Vertragsstaaten Gesetzestexte schaffen, die das Recht auf rechtliche Handlungsfähigkeit gleichberechtigt mit anderen schützen;
(b) für Menschen mit Behinderungen Zugang zu einem breiten Spektrum an Unterstützung für die Ausübung der rechtlichen Handlungsfähigkeit einrichten, anerkennen und bereitstellen. Grundlage für die Sicherung dieser Unterstützung muss die Achtung der Rechte, des Willen und der Präferenzen von Menschen mit Behinderungen sein. Die Unterstützungsangebote sollten den Kriterien entsprechen, die in der oben genannten Ziffer 29 über die Verpflichtungen der Vertragsstaaten hinsichtlich der Erfüllung von Artikel 12 Absatz 3 des Übereinkommens dargelegt wurden;
(c) bei der Entwicklung und Umsetzung von Gesetzen, politischen Maßnahmen und anderen Entscheidungsprozessen, die zur Umsetzung von Artikel 12 beitragen, enge Beratung mit und aktive Miteinbeziehung von Menschen mit Behinderungen, einschließlich Kindern mit Behinderungen, durch die sie vertretenden Organisationen sicherstellen.

51. Der Ausschuss ermutigt die Vertragsstaaten zum Einsatz beziehungsweise zur Bereitstellung von Finanzmitteln für die Erforschung und Entwicklung bewährter Verfahrensweisen, die das Recht auf gleiche Anerkennung der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderungen sowie auf Unterstützung bei ihrer Ausübung achten.

52. Die Vertragsstaaten werden ermutigt, effektive Mechanismen zu entwickeln, um sowohl formelle als auch informelle Formen der ersetzenden Entscheidungsfindung zu bekämpfen. Hierfür fordert der Ausschuss die Vertragsstaaten nachdrücklich auf, sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen die Möglichkeit haben, für ihr Leben sinnvolle Entscheidungen zu treffen und ihre Persönlichkeit zu entwickeln, mit dem Ziel, die Ausübung ihrer rechtlichen Handlungsfähigkeit zu fördern. Dazu gehören unter anderem Möglichkeiten, soziale Netzwerke aufzubauen, Möglichkeiten, gleichberechtigt mit anderen zu arbeiten und den Lebensunterhalt zu verdienen, unterschiedliche Wahlmöglichkeiten für das Wohnen in der Gemeinschaft sowie die Inklusion hinsichtlich Bildung auf allen Ebenen.


[1] Im Englischen: "legal capacity".
[2] Siehe Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, Artikel 13 Buchstabe b.
[3] Siehe Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Artikel 2, in Verbindung mit Artikel 5.

I. Introduction

1. Equality before the law is a basic general principle of human rights protection and is indispensable for the exercise of other human rights. The Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights specifically guarantee the right to equality before the law. Article 12 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities further describes the content of this civil right and focuses on the areas in which people with disabilities have traditionally been denied the right. Article 12 does not set out additional rights for people with disabilities; it simply describes the specific elements that States parties are required to take into account to ensure the right to equality before the law for people with disabilities, on an equal basis with others.

2. Given the importance of this article, the Committee facilitated interactive forums for discussions on legal capacity. From the very useful exchange on the provisions of article 12 by experts, States parties, disabled persons’ organizations, non-governmental organizations, treaty monitoring bodies, national human rights institutions and United Nations agencies, the Committee found it imperative to provide further guidance in a general comment.

3. On the basis of the initial reports of various States parties that it has reviewed so far, the Committee observes that there is a general misunderstanding of the exact scope of the obligations of States parties under article 12 of the Convention. Indeed, there has been a general failure to understand that the human rights-based model of disability implies a shift from the substitute decision-making paradigm to one that is based on supported decisionmaking. The aim of the present general comment is to explore the general obligations deriving from the various components of article 12.

4. The present general comment reflects an interpretation of article 12 which is premised on the general principles of the Convention, as outlined in article 3, namely, respect for the inherent dignity, individual autonomy — including the freedom to make one’s own choices —, and independence of persons; non-discrimination; full and effective participation and inclusion in society; respect for difference and acceptance of persons with disabilities as part of human diversity and humanity; equality of opportunity; accessibility; equality between men and women; and respect for the evolving capacities of children with disabilities and respect for the right of children with disabilities to preserve their identities.

5. The Universal Declaration of Human Rights, the International Covenant on Civil and Political Rights and the Convention on the Rights of Persons with Disabilities each specify that the right to equal recognition before the law is operative "everywhere". In other words, there are no permissible circumstances under international human rights law in which a person may be deprived of the right to recognition as a person before the law, or in which this right may be limited. This is reinforced by article 4, paragraph 2, of the International Covenant on Civil and Political Rights, which allows no derogation from this right, even in times of public emergency. Although an equivalent prohibition on derogation
from the right to equal recognition before the law is not specified in the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, the provision in the International Covenant covers such protection by virtue of article 4, paragraph 4, of the Convention, which establishes that the provisions of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities do not derogate from existing international law.

6. The right to equality before the law is also reflected in other core international and regional human rights treaties. Article 15 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women guarantees women’s equality before the law and requires the recognition of women’s legal capacity on an equal basis with men, including with regard to concluding contracts, administering property and exercising their rights in the justice system. Article 3 of the African Charter on Human and Peoples’ Rights provides for the right of every person to be equal before the law and to enjoy equal protection of the law. Article 3 of the American Convention on Human Rights enshrines the right to juridical personality and the right of every person to recognition as a person before the law.

7. States parties must holistically examine all areas of law to ensure that the right of persons with disabilities to legal capacity is not restricted on an unequal basis with others. Historically, persons with disabilities have been denied their right to legal capacity in many areas in a discriminatory manner under substitute decision-making regimes such as guardianship, conservatorship and mental health laws that permit forced treatment. These practices must be abolished in order to ensure that full legal capacity is restored to persons with disabilities on an equal basis with others.

8. Article 12 of the Convention affirms that all persons with disabilities have full legal capacity. Legal capacity has been prejudicially denied to many groups throughout history, including women (particularly upon marriage) and ethnic minorities. However, persons with disabilities remain the group whose legal capacity is most commonly denied in legal systems worldwide. The right to equal recognition before the law implies that legal capacity is a universal attribute inherent in all persons by virtue of their humanity and must be upheld for persons with disabilities on an equal basis with others. Legal capacity is
indispensable for the exercise of civil, political, economic, social and cultural rights. It acquires a special significance for persons with disabilities when they have to make fundamental decisions regarding their health, education and work. The denial of legal capacity to persons with disabilities has, in many cases, led to their being deprived of many fundamental rights, including the right to vote, the right to marry and found a family, reproductive rights, parental rights, the right to give consent for intimate relationships and medical treatment, and the right to liberty.

9. All persons with disabilities, including those with physical, mental, intellectual or sensory impairments, can be affected by denial of legal capacity and substitute decisionmaking. However, persons with cognitive or psychosocial disabilities have been, and still are, disproportionately affected by substitute decision-making regimes and denial of legal capacity. The Committee reaffirms that a person’s status as a person with a disability or the existence of an impairment (including a physical or sensory impairment) must never be grounds for denying legal capacity or any of the rights provided for in article 12. All practices that in purpose or effect violate article 12 must be abolished in order to ensure that full legal capacity is restored to persons with disabilities on an equal basis with others.

10. This general comment focuses primarily on the normative content of article 12 and the State obligations that emerge therefrom. The Committee will continue to carry out work in this area so as to provide further in-depth guidance on the rights and obligations deriving from article 12 in future concluding observations, general comments and other documents.

II. Normative content of article 12

Article 12, paragraph 1

11. Article 12, paragraph 1, reaffirms the right of persons with disabilities to be recognized as persons before the law. This guarantees that every human being is respected as a person possessing legal personality, which is a prerequisite for the recognition of a person’s legal capacity.

Article 12, paragraph 2

12. Article 12, paragraph 2, recognizes that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all areas of life. Legal capacity includes the capacity to be both a holder of rights and an actor under the law. Legal capacity to be a holder of rights entitles a person to full protection of his or her rights by the legal system. Legal capacity to act under the law recognizes that person as an agent with the power to engage in transactions and create, modify or end legal relationships. The right to recognition as a legal agent is provided for in article 12, paragraph 5, of the Convention, which outlines the duty of States parties to "take all appropriate and effective measures to ensure the equal right of persons with disabilities to own or inherit property, to control their own financial affairs and to have equal access to bank loans, mortgages and other forms of financial credit, and … ensure that persons with disabilities are not arbitrarily deprived of their property".

13. Legal capacity and mental capacity are distinct concepts. Legal capacity is the ability to hold rights and duties (legal standing) and to exercise those rights and duties (legal agency). It is the key to accessing meaningful participation in society. Mental capacity refers to the decision-making skills of a person, which naturally vary from one person to another and may be different for a given person depending on many factors, including environmental and social factors. Legal instruments such as the Universal Declaration of Human Rights (art. 6), the International Covenant on Civil and Political Rights (art. 16) and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (art. 15) do not specify the distinction between mental and legal capacity. Article 12 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, however, makes it clear that "unsoundedness of mind" and other discriminatory labels are not legitimate reasons for the denial of legal capacity (both legal standing and legal agency). Under article 12 of the Convention, perceived or actual deficits in mental capacity must not be used as justification for denying legal capacity.

14. Legal capacity is an inherent right accorded to all people, including persons with disabilities. As noted above, it consists of two strands. The first is legal standing to hold rights and to be recognized as a legal person before the law. This may include, for example, having a birth certificate, seeking medical assistance, registering to be on the electoral role or applying for a passport. The second is legal agency to act on those rights and to have those actions recognized by the law. It is this component that is frequently denied or diminished for persons with disabilities. For example, laws may allow persons with disabilities to own property, but may not always respect the actions taken by them in terms of buying and selling property. Legal capacity means that all people, including persons with
disabilities, have legal standing and legal agency simply by virtue of being human. Therefore, both strands of legal capacity must be recognized for the right to legal capacity to be fulfilled; they cannot be separated. The concept of mental capacity is highly controversial in and of itself. Mental capacity is not, as is commonly presented, an objective, scientific and naturally occurring phenomenon. Mental capacity is contingent on social and political contexts, as are the disciplines, professions and practices which play a dominant role in assessing mental capacity.

15. In most of the State party reports that the Committee has examined so far, the concepts of mental and legal capacity have been conflated so that where a person is considered to have impaired decision-making skills, often because of a cognitive or psychosocial disability, his or her legal capacity to make a particular decision is consequently removed. This is decided simply on the basis of the diagnosis of an impairment (status approach), or where a person makes a decision that is considered to have
negative consequences (outcome approach), or where a person’s decision-making skills are considered to be deficient (functional approach). The functional approach attempts to assess mental capacity and deny legal capacity accordingly. It is often based on whether a person can understand the nature and consequences of a decision and/or whether he or she can use or weigh the relevant information. This approach is flawed for two key reasons: (a) it is discriminatorily applied to people with disabilities; and (b) it presumes to be able to accurately assess the inner-workings of the human mind and, when the person does not pass the assessment, it then denies him or her a core human rightthe right to equal recognition before the law. In all of those approaches, a person’s disability and/or decisionmaking skills are taken as legitimate grounds for denying his or her legal capacity and lowering his or her status as a person before the law. Article 12 does not permit such discriminatory denial of legal capacity, but, rather, requires that support be provided in the exercise of legal capacity.

Article 12, paragraph 3

16. Article 12, paragraph 3, recognizes that States parties have an obligation to provide persons with disabilities with access to support in the exercise of their legal capacity. States parties must refrain from denying persons with disabilities their legal capacity and must, rather, provide persons with disabilities access to the support necessary to enable them to make decisions that have legal effect.

17. Support in the exercise of legal capacity must respect the rights, will and preferences of persons with disabilities and should never amount to substitute decision-making. Article 12, paragraph 3, does not specify what form the support should take. "Support" is a broad term that encompasses both informal and formal support arrangements, of varying types and intensity. For example, persons with disabilities may choose one or more trusted support persons to assist them in exercising their legal capacity for certain types of decisions, or may call on other forms of support, such as peer support, advocacy (including self-advocacy support), or assistance with communication. Support to persons with
disabilities in the exercise of their legal capacity might include measures relating to universal design and accessibilityfor example, requiring private and public actors, such as banks and financial institutions, to provide information in an understandable format or to provide professional sign language interpretation — in order to enable persons with disabilities to perform the legal acts required to open a bank account, conclude contracts or conduct other social transactions. Support can also constitute the development and recognition of diverse, non-conventional methods of communication, especially for those who use non-verbal forms of communication to express their will and preferences. For many persons with disabilities, the ability to plan in advance is an important form of support, whereby they can state their will and preferences which should be followed at a time when they may not be in a position to communicate their wishes to others. All persons with disabilities have the right to engage in advance planning and should be given the opportunity to do so on an equal basis with others. States parties can provide various forms of advance planning mechanisms to accommodate various preferences, but all the options should be non-discriminatory. Support should be provided to a person, where desired, to complete an advance planning process. The point at which an advance directive enters into force (and ceases to have effect) should be decided by the person and included in the text of the directive; it should not be based on an assessment that the person lacks mental capacity.

18. The type and intensity of support to be provided will vary significantly from one person to another owing to the diversity of persons with disabilities. This is in accordance with article 3 (d), which sets out "respect for difference and acceptance of persons with disabilities as part of human diversity and humanity" as a general principle of the Convention. At all times, including in crisis situations, the individual autonomy and capacity of persons with disabilities to make decisions must be respected.

19. Some persons with disabilities only seek recognition of their right to legal capacity on an equal basis with others, as provided for in article 12, paragraph 2, of the Convention, and may not wish to exercise their right to support, as provided for in article 12, paragraph 3.

Article 12, paragraph 4

20. Article 12, paragraph 4, outlines the safeguards that must be present in a system of support in the exercise of legal capacity. Article 12, paragraph 4, must be read in conjunction with the rest of article 12 and the whole Convention. It requires States parties to create appropriate and effective safeguards for the exercise of legal capacity. The primary purpose of these safeguards must be to ensure the respect of the person’s rights, will and preferences. In order to accomplish this, the safeguards must provide protection from abuse on an equal basis with others.

21. Where, after significant efforts have been made, it is not practicable to determine the will and preferences of an individual, the "best interpretation of will and preferences" must replace the "best interests" determinations. This respects the rights, will and preferences of
the individual, in accordance with article 12, paragraph 4. The "best interests" principle is not a safeguard which complies with article 12 in relation to adults. The "will and preferences" paradigm must replace the "best interests" paradigm to ensure that persons with disabilities enjoy the right to legal capacity on an equal basis with others.

22. All people risk being subject to "undue influence", yet this may be exacerbated for those who rely on the support of others to make decisions. Undue influence is characterized as occurring, where the quality of the interaction between the support person and the person being supported includes signs of fear, aggression, threat, deception or manipulation. Safeguards for the exercise of legal capacity must include protection against undue influence; however, the protection must respect the rights, will and preferences of the person, including the right to take risks and make mistakes.

Article 12, paragraph 5

23. Article 12, paragraph 5, requires States parties to take measures, including legislative, administrative, judicial and other practical measures, to ensure the rights of persons with disabilities with respect to financial and economic affairs, on an equal basis with others. Access to finance and property has traditionally been denied to persons with disabilities based on the medical model of disability. That approach of denying persons with disabilities legal capacity for financial matters must be replaced with support to exercise legal capacity, in accordance with article 12, paragraph 3. In the same way as gender may not be used as the basis for discrimination in the areas of finance and property,[1] neither may disability.

III. Obligations of States parties

24. States parties have an obligation to respect, protect and fulfil the right of all persons with disabilities to equal recognition before the law. In this regard, States parties should refrain from any action that deprives persons with disabilities of the right to equal recognition before the law. States parties should take action to prevent non-State actors and private persons from interfering with the ability of persons with disabilities to realize and enjoy their human rights, including the right to legal capacity. One of the aims of support in the exercise of legal capacity is to build the confidence and skills of persons with disabilities so that they can exercise their legal capacity with less support in the future, if they so wish. States parties have an obligation to provide training for persons receiving support so that they can decide when less support is needed or when they no longer require support in the exercise of their legal capacity.

25. In order to fully recognize "universal legal capacity", whereby all persons, regardless of disability or decision-making skills, inherently possess legal capacity, States parties must abolish denials of legal capacity that are discriminatory on the basis of disability in purpose or effect.[2]

26. In its concluding observations on States parties’ initial reports, in relation to article 12, the Committee on the Rights of Persons with Disabilities has repeatedly stated that States parties must "review the laws allowing for guardianship and trusteeship, and take action to develop laws and policies to replace regimes of substitute decision-making by supported decision-making, which respects the person’s autonomy, will and preferences".

27. Substitute decision-making regimes can take many different forms, including plenary guardianship, judicial interdiction and partial guardianship. However, these regimes have certain common characteristics: they can be defined as systems where (i) legal capacity is removed from a person, even if this is in respect of a single decision; (ii) a substitute decision-maker can be appointed by someone other than the person concerned, and this can be done against his or her will; and (iii) any decision made by a substitute decision-maker is based on what is believed to be in the objective "best interests" of the person concerned, as opposed to being based on the person’s own will and preferences.

28. States parties’ obligation to replace substitute decision-making regimes by supported decision-making requires both the abolition of substitute decision-making regimes and the development of supported decision-making alternatives. The development of supported decision-making systems in parallel with the maintenance of substitute decision-making regimes is not sufficient to comply with article 12 of the Convention.

29. A supported decision-making regime comprises various support options which give primacy to a person’s will and preferences and respect human rights norms. It should provide protection for all rights, including those related to autonomy (right to legal capacity, right to equal recognition before the law, right to choose where to live, etc.) and rights related to freedom from abuse and ill-treatment (right to life, right to physical integrity, etc.). Furthermore, systems of supported decision-making should not overregulate the lives of persons with disabilities. While supported decision-making regimes can take many forms, they should all incorporate certain key provisions to ensure compliance with article 12 of the Convention, including the following:

(a) Supported decision-making must be available to all. A person’s level of support needs, especially where these are high, should not be a barrier to obtaining support in decision-making;

(b) All forms of support in the exercise of legal capacity, including more intensive forms of support, must be based on the will and preference of the person, not on what is perceived as being in his or her objective best interests;

(c) A person’s mode of communication must not be a barrier to obtaining support in decision-making, even where this communication is non-conventional, or understood by very few people;

(d) Legal recognition of the support person(s) formally chosen by a person must be available and accessible, and States have an obligation to facilitate the creation of support, particularly for people who are isolated and may not have access to naturally occurring support in the community. This must include a mechanism for third parties to verify the identity of a support person as well as a mechanism for third parties to challenge the action of a support person if they believe that the support person is not acting in accordance with the will and preferences of the person concerned;

(e) In order to comply with the requirement, set out in article 12, paragraph 3, of the Convention, for States parties to take measures to "provide access" to the support required, States parties must ensure that support is available at nominal or no cost to persons with disabilities and that lack of financial resources is not a barrier to accessing support in the exercise of legal capacity;

(f) Support in decision-making must not be used as justification for limiting other fundamental rights of persons with disabilities, especially the right to vote, the right to marry, or establish a civil partnership, and found a family, reproductive rights, parental rights, the right to give consent for intimate relationships and medical treatment, and the right to liberty;

(g) The person must have the right to refuse support and terminate or change the
support relationship at any time;

(h) Safeguards must be set up for all processes relating to legal capacity and support in exercising legal capacity. The goal of safeguards is to ensure that the person’s will and preferences are respected.

(i) The provision of support to exercise legal capacity should not hinge on mental capacity assessments; new, non-discriminatory indicators of support needs are required in the provision of support to exercise legal capacity.

30. The right to equality before the law has long been recognized as a civil and political right, with roots in the International Covenant on Civil and Political Rights. Civil and political rights attach at the moment of ratification and States parties are required to take steps to immediately realize those rights. As such, the rights provided for in article 12 apply at the moment of ratification and are subject to immediate realization. The State obligation, provided for in article 12, paragraph 3, to provide access to support in the exercise of legal capacity is an obligation for the fulfilment of the civil and political right to equal recognition before the law. "Progressive realization" (art. 4, para. 2) does not apply to the provisions of article 12. Upon ratifying the Convention, States parties must immediately begin taking steps towards the realization of the rights provided for in article 12. Those steps must be deliberate, well-planned and include consultation with and meaningful participation of people with disabilities and their organizations.

IV. Relationship with other provisions of the Convention

31. Recognition of legal capacity is inextricably linked to the enjoyment of many other human rights provided for in the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, including, but not limited to, the right to access justice (art. 13); the right to be free from involuntary detention in a mental health facility and not to be forced to undergo mental health treatment (art. 14); the right to respect for one’s physical and mental integrity (art. 17); the right to liberty of movement and nationality (art. 18); the right to choose where and with whom to live (art. 19); the right to freedom of expression (art. 21); the right to marry and found a family (art. 23); the right to consent to medical treatment (art. 25); and the right to vote and stand for election (art. 29). Without recognition of the person as a person before the law, the ability to assert, exercise and enforce those rights, and many other rights provided for in the Convention, is significantly compromised.

Article 5: Equality and non-discrimination

32. To achieve equal recognition before the law, legal capacity must not be denied discriminatorily. Article 5 of the Convention guarantees equality for all persons under and before the law and the right to equal protection of the law. It expressly prohibits all discrimination on the basis of disability. Discrimination on the basis of disability is defined in article 2 of the Convention as "any distinction, exclusion or restriction on the basis of disability which has the purpose or effect of impairing or nullifying the recognition, enjoyment or exercise, on an equal basis with others, of all human rights and fundamental freedoms". Denial of legal capacity having the purpose or effect of interfering with the right of persons with disabilities to equal recognition before the law is a violation of articles 5 and 12 of the Convention. States have the ability to restrict the legal capacity of a person based on certain circumstances, such as bankruptcy or criminal conviction. However, the right to equal recognition before the law and freedom from discrimination requires that when the State denies legal capacity, it must be on the same basis for all persons. Denial of legal capacity must not be based on a personal trait such as gender, race, or disability, or have the purpose or effect of treating the person differently.

33. Freedom from discrimination in the recognition of legal capacity restores autonomy and respects the human dignity of the person in accordance with the principles enshrined in article 3 (a) of the Convention. Freedom to make one’s own choices most often requires legal capacity. Independence and autonomy include the power to have one’s decisions legally respected. The need for support and reasonable accommodation in making decisions shall not be used to question a person’s legal capacity. Respect for difference and acceptance of persons with disabilities as part of human diversity and humanity (art. 3 (d)) is incompatible with granting legal capacity on an assimilationist basis.

34. Non-discrimination includes the right to reasonable accommodation in the exercise of legal capacity (art. 5, para. 3). Reasonable accommodation is defined in article 2 of the Convention as "necessary and appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms". The right to reasonable accommodation in the exercise of legal capacity is separate from, and complementary to, the right to support in the exercise of legal capacity. States parties are required to make any necessary modifications or adjustments to allow persons with disabilities to exercise their legal capacity, unless it is a disproportionate or undue burden. Such modifications or adjustments may include, but are not limited to, access to essential buildings such as courts, banks, social benefit offices and voting venues; accessible information regarding decisions which have legal effect; and personal assistance. The right to support in the exercise of legal capacity shall not be limited by the claim of disproportionate or undue burden. The State has an absolute obligation to provide access to support in the exercise of legal capacity.

Article 6: Women with disabilities

35. Article 15 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women provides for women’s legal capacity on an equal basis with men, thereby acknowledging that recognition of legal capacity is integral to equal recognition before the law: "States parties shall accord to women, in civil matters, a legal capacity identical to that of men and the same opportunities to exercise that capacity. In particular, they shall give women equal rights to conclude contracts and to administer property and shall treat them equally in all stages of procedure in courts and tribunals" (para. 2). This provision applies to all women, including women with disabilities. The Convention on the Rights of Persons with Disabilities recognizes that women with disabilities may be subject to multiple and intersectional forms of discrimination based on gender and disability. For example, women with disabilities are subjected to high rates of forced sterilization, and are often denied control of their reproductive health and decision-making, the assumption being that they are not capable of consenting to sex. Certain jurisdictions also have higher rates of imposing substitute decision-makers on women than on men. Therefore, it is particularly important to reaffirm that the legal capacity of women with disabilities should be recognized on an equal basis with others.

Article 7: Children with disabilities

36. While article 12 of the Convention protects equality before the law for all persons, regardless of age, article 7 of the Convention recognizes the developing capacities of children and requires that "in all actions concerning children with disabilities, the best interests of the child … be a primary consideration" (para. 2) and that "their views [be] given due weight in accordance with their age and maturity" (para. 3). To comply with article 12, States parties must examine their laws to ensure that the will and preferences of children with disabilities are respected on an equal basis with other children.

Article 9: Accessibility

37. The rights provided for in article 12 are closely tied to State obligations relating to accessibility (art. 9) because the right to equal recognition before the law is necessary to enable persons with disabilities to live independently and participate fully in all aspects of life. Article 9 requires the identification and elimination of barriers to facilities or services open or provided to the public. Lack of accessibility to information and communication and inaccessible services may constitute barriers to the realization of legal capacity for some persons with disabilities, in practice. Therefore, States parties must make all procedures for the exercise of legal capacity, and all information and communication pertaining to it, fully accessible. States parties must review their laws and practices to ensure that the right to legal capacity and accessibility are being realized.

Article 13: Access to justice

38. States parties have an obligation to ensure that persons with disabilities have access to justice on an equal basis with others. The recognition of the right to legal capacity is essential for access to justice in many respects. In order to seek enforcement of their rights and obligations on an equal basis with others, persons with disabilities must be recognized as persons before the law with equal standing in courts and tribunals. States parties must also ensure that persons with disabilities have access to legal representation on an equal basis with others. This has been identified as a problem in many jurisdictions and must be remedied, including by ensuring that persons who experience interference with their right to legal capacity have the opportunity to challenge such interference — on their own behalf or with legal representation — and to defend their rights in court. Persons with disabilities have often been excluded from key roles in the justice system as lawyers, judges, witnesses or members of a jury.

39. Police officers, social workers and other first responders must be trained to recognize persons with disabilities as full persons before the law and to give the same weight to complaints and statements from persons with disabilities as they would to nondisabled persons. This entails training and awareness-raising in these important professions. Persons with disabilities must also be granted legal capacity to testify on an equal basis with others. Article 12 of the Convention guarantees support in the exercise of legal capacity, including the capacity to testify in judicial, administrative and other legal proceedings. Such support could take various forms, including recognition of diverse communication methods, allowing video testimony in certain situations, procedural accommodation, the provision of professional sign language interpretation and other assistive methods. The judiciary must also be trained and made aware of their obligation to respect the legal capacity of persons with disabilities, including legal agency and standing.

Articles 14 and 25: Liberty, security and consent

40. Respecting the right to legal capacity of persons with disabilities on an equal basis with others includes respecting the right of persons with disabilities to liberty and security of the person. The denial of the legal capacity of persons with disabilities and their detention in institutions against their will, either without their consent or with the consent of a substitute decision-maker, is an ongoing problem. This practice constitutes arbitrary deprivation of liberty and violates articles 12 and 14 of the Convention. States parties must refrain from such practices and establish a mechanism to review cases whereby persons with disabilities have been placed in a residential setting without their specific consent.

41. The right to enjoyment of the highest attainable standard of health (art. 25) includes the right to health care on the basis of free and informed consent. States parties have an obligation to require all health and medical professionals (including psychiatric professionals) to obtain the free and informed consent of persons with disabilities prior to any treatment. In conjunction with the right to legal capacity on an equal basis with others, States parties have an obligation not to permit substitute decision-makers to provide consent on behalf of persons with disabilities. All health and medical personnel should ensure appropriate consultation that directly engages the person with disabilities. They should also ensure, to the best of their ability, that assistants or support persons do not substitute or have undue influence over the decisions of persons with disabilities.

Articles 15, 16 and 17: Respect for personal integrity and freedom from torture, violence, exploitation and abuse

42. As has been stated by the Committee in several concluding observations, forced treatment by psychiatric and other health and medical professionals is a violation of the right to equal recognition before the law and an infringement of the rights to personal integrity (art. 17); freedom from torture (art. 15); and freedom from violence, exploitation and abuse (art. 16). This practice denies the legal capacity of a person to choose medical treatment and is therefore a violation of article 12 of the Convention. States parties must, instead, respect the legal capacity of persons with disabilities to make decisions at all times, including in crisis situations; must ensure that accurate and accessible information is provided about service options and that non-medical approaches are made available; and must provide access to independent support. States parties have an obligation to provide access to support for decisions regarding psychiatric and other medical treatment. Forced treatment is a particular problem for persons with psychosocial, intellectual and other cognitive disabilities. States parties must abolish policies and legislative provisions that allow or perpetrate forced treatment, as it is an ongoing violation found in mental health laws across the globe, despite empirical evidence indicating its lack of effectiveness and the views of people using mental health systems who have experienced deep pain and trauma as a result of forced treatment. The Committee recommends that States parties ensure that decisions relating to a person’s physical or mental integrity can only be taken with the free and informed consent of the person concerned.

Article 18: Nationality

43. Persons with disabilities have the right to a name and registration of their birth as part of the right to recognition everywhere as a person before the law (art. 18, para. 2). States parties must take the necessary measures to ensure that children with disabilities are registered at birth. This right is provided for in the Convention on the Rights of the Child (art. 7); however, children with disabilities are disproportionately likely not to be registered as compared with other children. This not only denies them citizenship, but often also denies them access to health care and education, and can even lead to their death. Since there is no official record of their existence, their death may occur with relative impunity.

Article 19: Living independently and being included in the community

44. To fully realize the rights provided for in article 12, it is imperative that persons with disabilities have opportunities to develop and express their will and preferences, in order to exercise their legal capacity on an equal basis with others. This means that persons with disabilities must have the opportunity to live independently in the community and to make choices and to have control over their everyday lives, on an equal basis with others, as provided for in article 19.

45. Interpreting article 12, paragraph 3, in the light of the right to live in the community (art. 19) means that support in the exercise of legal capacity should be provided through a community-based approach. States parties must recognize that communities are assets and partners in the process of learning what types of support are needed in the exercise of legal capacity, including raising awareness about different support options. States parties must recognize the social networks and naturally occurring community support (including friends, family and schools) of persons with disabilities as key to supported decisionmaking. This is consistent with the Convention’s emphasis on the full inclusion and participation of persons with disabilities in the community.

46. The segregation of persons with disabilities in institutions continues to be a pervasive and insidious problem that violates a number of the rights guaranteed under the Convention. The problem is exacerbated by the widespread denial of legal capacity to persons with disabilities, which allows others to consent to their placement in institutional settings. The directors of institutions are also commonly vested with the legal capacity of the persons residing therein. This places all power and control over the person in the hands of the institution. In order to comply with the Convention and respect the human rights of persons with disabilities, deinstitutionalization must be achieved and legal capacity must be restored to all persons with disabilities, who must be able to choose where and with whom to live (art. 19). A person’s choice of where and with whom to live should not affect his or her right to access support in the exercise of his or her legal capacity.

Article 22: Privacy

47. Substitute decision-making regimes, in addition to being incompatible with article 12 of the Convention, also potentially violate the right to privacy of persons with disabilities, as substitute decision-makers usually gain access to a wide range of personal and other information regarding the person. In establishing supported decision-making systems, States parties must ensure that those providing support in the exercise of legal capacity fully respect the right to privacy of persons with disabilities.

Article 29: Political participation

48. Denial or restriction of legal capacity has been used to deny political participation, especially the right to vote, to certain persons with disabilities. In order to fully realize the equal recognition of legal capacity in all aspects of life, it is important to recognize the legal capacity of persons with disabilities in public and political life (art. 29). This means that a person’s decision-making ability cannot be a justification for any exclusion of persons with disabilities from exercising their political rights, including the right to vote, the right to stand for election and the right to serve as a member of a jury.

49. States parties have an obligation to protect and promote the right of persons with disabilities to access the support of their choice in voting by secret ballot, and to participate in all elections and referendums without discrimination. The Committee further recommends that States parties guarantee the right of persons with disabilities to stand for election, to hold office effectively and to perform all public functions at all levels of government, with reasonable accommodation and support, where desired, in the exercise of their legal capacity.

V. Implementation at the national level

50. In the light of the normative content and obligations outlined above, States parties should take the following steps to ensure the full implementation of article 12 of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities:

(a) Recognize persons with disabilities as persons before the law, having legal personality and legal capacity in all aspects of life, on an equal basis with others. This requires the abolition of substitute decision-making regimes and mechanisms that deny legal capacity and which discriminate in purpose or effect against persons with disabilities. It is recommended that States parties create statutory language protecting the right to legal capacity on an equal basis for all;

(b) Establish, recognize and provide persons with disabilities with access to a broad range of support in the exercise of their legal capacity. Safeguards for such support must be premised on respect for the rights, will and preferences of persons with disabilities. The support should meet the criteria set out in paragraph 29 above on the obligations of States parties to comply with article 12, paragraph 3, of the Convention;

(c) Closely consult with and actively involve persons with disabilities, including children with disabilities, through their representative organizations, in the development and implementation of legislation, policies and other decision-making processes that give effect to article 12.

51. The Committee encourages States parties to undertake or devote resources to the research and development of best practices respecting the right to equal recognition of the legal capacity of persons with disabilities and support in the exercise of legal capacity.

52. States parties are encouraged to develop effective mechanisms to combat both formal and informal substitute decision-making. To this end, the Committee urges States parties to ensure that persons with disabilities have the opportunity to make meaningful choices in their lives and develop their personalities, to support the exercise of their legal capacity. This includes, but is not limited to, opportunities to build social networks; opportunities to work and earn a living on an equal basis with others; multiple choices for place of residence in the community; and inclusion in education at all levels.


[1] See the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, art. 13 (b).
[2] See the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, art. 2, in conjunction with art. 5.

Veröffentlichungsdatum
19. Mai 2014

Aktenzeichen
CRPD/C/GC/1

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