Podiumsdiskussion über die Arbeit des UN-Sicherheitsrates

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Podiumsdiskussion über die Arbeit des UN-Sicherheitsrates

Bericht zur Podiumsdiskussion "Zwischen Menschenrechten und Realpolitik? Grenzen und Handlungsspielräume in der Arbeit des UN-Sicherheitsrates" am 6. Juni 2012

Am 6. Juni 2012 veranstalteten die Friedrich-Ebert-Stiftung und das Deutsche Institut für Menschenrechte gemeinsam eine Podiumsdiskussion zum Thema "Zwischen Menschenrechten und Realpolitik? Grenzen und Handlungsspielräume in der Arbeit des UN-Sicherheitsrates". Nach einer Einführung von Dr. Wolfgang S. Heinz, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut, diskutierten die Teilnehmenden die Frage, wann und wie der UN-Sicherheitsrat bei Länderkrisen mit schweren Menschenrechtsverletzungen eingreifen sollte. Es diskutierten der brasilianische Botschafter Everton Vieira Vargas, Joanna Weschler (Security Council Report, New York), Prof. Dr. Beate Rudolf, (Direktorin des Deutschen Institutes für Menschenrechte), Michael Freiherr von Ungern-Sternberg (Auswärtiges Amt) und Andreas Zumach (freier Journalist, Genf). Bernd Pickert (die tageszeitung/taz) moderierte.

Für die Friedrich-Ebert-Stiftung begrüßte Marius Müller-Hennig die Anwesenden. Am Beispiel der jüngsten Entwicklungen in Libyen und Syrien zeigte er auf, dass massive Menschenrechtsverletzungen in den letzten Jahren vor allem in innerstaatlichen Konflikten verübt wurden. Ein einheitliches Handlungsmuster des Sicherheitsrates gab es nicht: in Libyen kam es zu einer militärischen Intervention, während der Sicherheitsrat im Fall Syriens bisher keine vergleichbaren Maßnahmen beschlossen hat, trotz sich verschärfender Menschenrechtssituation. Zwei Merkmale kennzeichneten die Arbeit des Sicherheitsrates: Nach der UN-Charta wird er tätig bei Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit; gleichzeitig entscheiden die Sicherheitsratsmitglieder unter anderem auch nach nationalen Interessen.

Dr. Wolfgang S. Heinz vom Deutschen Institut für Menschenrechte führte ins Thema ein © FES/Jens Schicke

Wolfgang Heinz führte in die Thematik des Abends ein. So sei der UN-Sicherheitsrat aufgrund der UN-Charta und seiner Zuständigkeiten kein Instrument der Menschenrechtpolitik, sondern eine sicherheitspolitische Institution: Er ist der Charta zufolge zuständig für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Er sei aber zugleich das einzige UN-Gremium, das Sanktionen verhängen und sogar ein militärisches Eingreifen legitimieren könne. Mit dem eigentlichen Menschenrechtsorgan der Vereinten Nationen, dem UN-Menschenrechtsrat, arbeite der Sicherheitsrat nicht systematisch zusammen. Dies und die jeweiligen politischen Konstellationen führe dazu, dass beide Organe teilweise zu unterschiedlichen Bewertungen von Ländersituationen kommen. Im Sicherheitsrat entscheiden nicht Richterinnen bzw. Richter oder Fachleute, ob eine Ländersituation auf die Agenda kommt und wie sie behandelt wird, sondern Diplomaten bzw. Diplomatinnen und Staatenvertreter bzw. -vertreterinnen. Eine Resolution wird nur angenommen, wenn mindestens neun der 15 Sicherheitsratsmitglieder dafür stimmen und keines der fünf ständigen Mitglieder (USA, Großbritannien, Russland, China, Frankreich) sein Veto einlegt.
Wichtig, so Heinz, wurde in den letzten Jahren das Konzept der "Responsibility to protect" ("R2P", Schutzverantwortung der Staaten), wonach grundsätzlich zuerst jeder Staat selbst dafür verantwortlich ist, für den Schutz seiner Bevölkerung Sorge zu tragen. Kann er dieser Schutzverantwortung nicht nachkommen, so kann die internationale Staatengemeinschaft  ihm dabei behilflich sein. Tut er nichts, obwohl es auf seinem Staatsgebiet zu massiven Menschenrechtsverletzungen (Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit) kommt, ist es die Pflicht der internationalen Gemeinschaft, Maßnahmen zu ergreifen, um die Menschenrechtsverletzungen zu beenden.
Darüber hinaus habe der Sicherheitsrat in letzter Zeit eine Reihe thematischer Resolutionen allgemein zum Schutz von Zivilisten, und besonders von Kindern, Frauen und Journalisten bzw. Journalistinnen in bewaffneten Konflikten verabschiedet.
Überleitend zur Podiumsdiskussion warf Wolfgang Heinz einige zentrale Fragen auf: Wann kommt eine Ländersituation auf die Sicherheitsratsagenda? Welche Instrumente stehen dem Sicherheitsrat zur Verfügung? Welche Entscheidungsprozesse führen im Sicherheitsrat zu Sanktionen? Welche Einflussmöglichkeiten haben die nicht-ständigen Sicherheitsratsmitglieder? Wie ist die Rolle Deutschlands im Sicherheitsrat, das 2011/2012  erneut nicht-ständiges Mitglied ist? Welche Rolle spielen regionale Organisationen?

Podiumsdiskussion

Unter der Moderation von Bernd Pickert (taz, li.) diskutierten (v. l.): Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin Deutsches Institut für Menschenrechte, Botschafter Everton Vieira Vargas, Joanna Weschler (Security Council Report), Michael Freiherr von Ungern-Sternberg (Auswärtiges Amt) und Andreas Zumach (Journalist) © FES/Jens Schicke
Entwicklungen vor und nach 1990

Joanna Weschler betonte in der Diskussion, im Kalten Krieg dominierten vorwiegend internationale bewaffnete Konflikte, also Konflikte zwischen Staaten. Dies habe sich nach 1989/1990 geändert: Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion gebe es vorwiegend nicht-internationale bewaffnete Konflikte oder auch "asymmetrische Kriege", also interne Konflikte zwischen einem Staat auf der einen und nicht-staatlichen Akteuren auf der anderen Seite, unter denen vor allem die Zivilbevölkerung leidet. Damit rückten Menschenrechtsverletzungen vermehrt in den Fokus des Sicherheitsrates und wurden von diesem in seinen Resolutionen als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit angesehen. Menschenrechte seien kein Tabu mehr für den Sicherheitsrat. Der Genfer Journalist Andreas Zumach hingegen betonte, dass es auch vor 1990 innerstaatliche Konflikte mit massiven Menschenrechtsverletzungen gab, man denke nur an Vietnam, Algerien und Kambodscha. Diese Konflikte aber seien für die Vereinten Nationen kein Thema gewesen.

Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte © FES/Jens Schicke
Einbindung in das Völkerrecht

Beate Rudolf hob hervor, dass der Sicherheitsrat zwar ein politisches Gremium sei, aber seine Handlungsbefugnisse völkerrechtlich durch die UN-Charta, insbesondere durch Kapitel VII der Charta, festgelegt seien. Sie unterstrich: "Es ist wichtig, zu beachten, dass Frieden nur dann hergestellt werden kann, wenn Menschenrechtsverletzungen beendet werden." Auch machte sie deutlich, dass es in der Praxis Doppelstandards gebe, also vergleichbare Ländersituationen vom Sicherheitsrat unterschiedlich behandelt werden.

Michael Freiherr von Ungern-Sternberg betonte, dass der Sicherheitsrat nicht primär eine Menschenrechtssituation behandele, sondern für die Wahrung des Weltfriedens zuständig sei. Dem widersprach Journalist Zumach und argumentierte mit Blick auf die UN-Charta, dass Menschenrechte per se in das Aufgabengebiet des Sicherheitsrates fielen. Von Ungern-Sternberg führte weiter aus, dass der Sicherheitsrat zwar im Falle Syriens durch das russisch-chinesische Veto blockiert war, während der Menschenrechtsrat im August 2011 eine Commission on Inquiry zur Untersuchung der syrische Situation eingesetzt hatte. Wenn aber der Sicherheitsrat keine Intervention beschließe, bedeute dies nicht, dass er nichts unternehme. Vielmehr stünden ihm auch andere Maßnahmen, beispielsweise Sanktionen, zur Verfügung. Insbesondere bei Interventionen müsse man sich aber auch fragen, wann sie gerechtfertigt seien und ob eigentlich ein durch eine militärische Intervention herzustellender Friede „politisch weise“ sei. Diese Einschätzung teilte auch Beate Rudolf, die betonte, die Folgen einer Intervention müssten abgeschätzt werden.

Der brasilianische Botschafter Everton Vieira Vargas © FES/Jens Schicke
Die Schwellenländer - Brasiliens Rolle im Sicherheitsrat

Der brasilianische Botschafter Vieira Vargas antwortete auf die hypothetische Frage des Moderators, ob der Sicherheitsrat eine bessere Menschenrechtsbilanz hätte, wenn Brasilien in den letzten zehn Jahren dessen ständiges Mitglied gewesen wäre, Brasilien habe in der Vergangenheit alles getan, um Menschenrechte auf die politische Agenda zu bringen. Gleichzeitig verwies er darauf, dass der Sicherheitsrat vom Willen jedes Mitgliedstaates abhängig sei. Die G4-Staaten Brasilien, Indien, Japan und Deutschland wollten den Sicherheitsrat reformieren, was aber nicht automatisch bedeute, dass sie ein Vetorecht beanspruchten.

Das Konzept der Schutzverantwortung

Zumach rief in Erinnerung, dass die Schutzverantwortung (Responsibility to protect/"R2P") auf dem UN-Weltgipfel 2005 einstimmig verabschiedet wurde. Die darauf folgende Debatte sei jedoch verengt worden auf die eventuelle Pflicht der internationalen Staatengemeinschaft, bei massiven Menschenrechtsverletzungen einzugreifen. Dabei gebe es noch eine Fülle anderer Maßnahmen, die berücksichtigt werden müssten. Zudem sollte es neben dem Sicherheitsrat ein Gremium unabhängiger Expertinnen und Experten geben, das Ländersituationen analysiere und so den Sicherheitsrat unter Druck setze. Er erwähnte die brasilianische Initiative "Responsibility while protecting" (RWP), die unter anderem während UN-Friedensmissionen ein Monitoring über Art und Fortgang der Mission fordert. Botschafter Viera Vargas betonte, dass die RWP die R2P nicht ablösen solle. Ziel sei es, den Schutz der Zivilbevölkerung zu fördern. Dies solle durch das angesprochene Missions-Monitoring erreicht werden. Beate Rudolf ergänzte, dass es bei der RWP auch darum gehe, erst mal die nicht-militärischen Maßnahmen auszunutzen. Freiherr von Ungern-Sternberg wandte ein, dass immer das verhältnismäßig beste Mittel genutzt und nicht im Vorfeld irgendeine Art der Abstufung vorgenommen werden sollte.

Libyen und Syrien

Nach Ansicht vieler Beobachtender nutzte die NATO 2011 die Sicherheitsrats-Resolution 1973 zu Libyen, um einen Regimewechsel herbeizuführen, obwohl sie dazu nicht legitimiert war. Dies habe dazu geführt, dass China und Russland bei nachfolgenden Syrien-Resolutionen ihr Veto eingelegt hätten. So gelte zum Beispiel Syrien als sehr enger Verbündeter von Russland. Die brasilianische Initiative RWP sei, so Zumach, als Reaktion auf den Mandatsmissbrauch in Libyen entstanden. Der anfängliche Vorschlag Südafrikas, lediglich eine Flugverbotszone in Libyen zu errichten, wurde auf amerikanischen Druck hin ausgeweitet, sodass alles außer Besatzungstruppen durch die Sicherheitsratsresolution legitimiert worden sei. Die deutsche Enthaltung bei dieser Resolution sei aber kein Fall von Bündnis-Untreue gewesen. Von Ungern-Sternberg erinnerte daran, dass sich Brasilien und Indien bei dieser Resolution ebenfalls enthielten und Südafrika für die Resolution stimmte.

Der Journalist Andreas Zumach © FES/Jens Schicke
Kontrolle von Sicherheitsrats-Missionen

Andreas Zumach forderte eigene Streitkräfte für die Vereinten Nationen, damit der Ausgang von UN-Missionen direkt von den UN überwacht werden könne. Alternativ dazu könnte es gemeinsame Missionen der ständigen Sicherheitsratsmitglieder geben, die diese gemeinsam überwachen. Von Ungern-Sternberg betonte, die Kontrolle finde nicht im Sicherheitsrat statt, sondern bei UN-Friedensmissionen in der UN-Abteilung für Friedensoperationen (engl. DPKO), bei anderen Missionen mit Sicherheitsratsmandat durch die jeweilige militärische Führung, zum Beispiel die NATO. Beate Rudolf wandte ein, Missionen mit Sicherheitsratsmandat würden stellvertretend für die internationale Gemeinschaft durchgeführt, sollten also auch durch diese kontrolliert werden, zum Beispiel durch den Sicherheitsrat, und nicht durch die durchführenden Staaten. Von Ungern-Sternberg antwortete, dass sich solche Missionen innerhalb eines vom Sicherheitsrat legitimierten Mandats bewegen würden und daher nicht vom Sicherheitsrat kontrolliert werden müssten.

Joanna Weschler vom Security Council Report (New York) © FES/Jens Schicke
Prävention durch den Sicherheitsrat

Nachdem wiederholt die Bedeutung von Prävention hervorgehoben worden war und die Risiken militärischer Operationen, kritisierte Joanna Weschler, dass zwar alle Sicherheitsratsmitglieder präventiv handeln wollten, es aber kaum Initiativen in diese Richtung gebe. Der Sicherheitsrat versuche aber zunehmend, an bestätigte unabhängige Informationen zu gelangen. Dabei stelle sich aber die Frage, wie Ländersituationen verfahrensmäßig behandelt werden sollen: Ersucht der Sicherheitsrat zuerst um Informationen, und setzt dann die Ländersituation auf seine Agenda, oder bemüht er sich erst dann um Informationen, wenn die Länder schon auf seiner Agenda stehen? Beate Rudolf forderte, der Sicherheitsrat müsse früher aktiv werden. Insbesondere die nicht-ständigen Mitglieder sowie die Zivilgesellschaft müssten eine stärkere Rolle spielen. Zumach hinterfragte, ob der Sicherheitsrat in den meisten Fällen hätte präventiv handeln können, da die Sicherheitsratsmitglieder ihrerseits mit vielen Diktaturen, zum Beispiel dem Irak, Syrien, Libyen und Saudi-Arabien, wirtschaftlich kooperiert hätten.

Reform des Sicherheitsrates

Joanna Weschler vertrat die Meinung, der Sicherheitsrat werde in naher Zukunft nicht zulassen, dass sich etwas an seiner Arbeitsweise ändert und werde sich gegen schriftlich niedergelegte Arbeitsmechanismen und Verfahrensweisen wehren. Die letzten Revisionen der Arbeitsweise des Sicherheitsrates fanden in den 80er-Jahren statt. Der Sicherheitsrat müsse vor allem flexibel und schnell handlungsfähig sein. In der jüngsten Vergangenheit seien positive Entwicklungen zu verzeichnen: So berichtete die Hochkommissarin für Menschenrechte regelmäßig vor dem UN-Sicherheitsrat. Der Menschenrechtsrat werde zu einem zunehmend wichtigen Partner des Sicherheitsrates.

Diskussion mit dem Publikum

Nach der Podiumsdiskussion hatten die Zuhörenden Gelegenheit, Fragen zu stellen. Zwei Teilnehmende kritisierten, dass sich die Diskussion nur um den Sicherheitsrat gedreht habe und nicht um das gesamte UN-System, insbesondere die Generalversammlung. Hierauf wurde auf den im Titel der Veranstaltung klar zum Ausdruck gebrachten Themenschwerpunkt verwiesen. Joanna Weschler erinnerte noch einmal an die größer werdende Bedeutung des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte für den Sicherheitsrat. Gab es zum Thema "Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten" zwischen 1999 und 2009 lediglich drei Briefings der Hochkommissarin vor dem Sicherheitsrat, so sei sie seit 2009 bei jeder Sitzung zum Thema dabei. Beate Rudolf ergänzte, dass die Generalversammlung den Sicherheitsrat zum einen mit Resolutionen unter Druck setzen könne, entweder durch die Genehmigung von Gewaltanwendung ("Uniting for Peace"-Resolution) oder durch eine weitere Konkretisierung der Schutzverantwortung. Zum anderen könne die Generalversammlung den Internationalen Gerichtshof um ein Gutachten bitten, ob eine Ländersituationen eine Bedrohung des Weltfriedens sei, und somit ebenfalls Druck auf den Sicherheitsrat ausüben. Der Generalversammlung komme dabei zugute, dass es bei Abstimmungen kein Vetorecht gibt. Die Möglichkeit des Vetorechts im Sicherheitsrat spiegele sich in den genannten Doppelstandards wieder. Der brasilianische Botschafter sagte: "Die Doppelstandards sind das Spiegelbild von Machtpolitik." Da es auch Schwierigkeiten innerhalb der Generalversammlung geben könne, einen Konsens zu erzielen, werde diese den Sicherheitsrat nicht ersetzen können.

Michael Freiherr von Ungern-Sternberg (Auswärtiges Amt) © FES/Jens Schicke

Von Ungern-Sternberg brach in seinem Schlusswort eine Lanze für den Sicherheitsrat und befand, dass dessen Arbeit nicht so schlecht sei, wie sie oft dargestellt werde. Er verwies dabei auf die Erfolge in Zypern und an der israelisch-syrischen Grenze. Gleichzeitig dürfe man den Sicherheitsrat nicht überfordern und keine zu hohen Erwartungen in dessen Einsatz für Menschenrechte setzen. Vor allem die Zusammenarbeit mit regionalen Organisationen müsse gestärkt werden.

Andreas Zumach hoffte darauf, dass die Generalversammlung in Zukunft eine stärkere Rolle spielt. Versuche, den UN-Sicherheitsrat zu reformieren, müssten unterhalb einer Änderung der UN-Charta angesiedelt werden. Gleichzeit sollten sich die sogenannten Schwellenländer stärker im Sicherheitsrat einbringen.

(Peter Litschke)

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Audio-Interviews mit José Luis Díaz, Vertreter von Amnesty International bei den Vereinten Nationen in New York, Joanna Weschler und Andreas Zumach auf der Website der Friedrich-Ebert-Stiftung

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