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7. Staatenberichtsverfahren zur Umsetzung des UN-Zivilpaktes in Deutschland: Informationen für die Zivilgesellschaft (Stand: 1. Februar 2018)

2019 beginnt das 7. Staatenberichtsverfahren zur Überprüfung der Umsetzung des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte in Deutschland durch den UN-Menschenrechtsausschuss.

Allgemeine Informationen
Wie läuft das Staatenberichtsverfahren ab?
Wie können sich Nichtregierungsorganisationen am Verfahren beteiligen?
Dokumente zum 7. Staatenberichtsverfahren


Allgemeine Informationen

Der UN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt, International Covenant on Civil and Political Rights) wurde von Deutschland 1973 ratifiziert. Die Umsetzung der im Zivilpakt garantierten Rechte wird in wiederkehrenden Staatenberichtsverfahren durch den UN-Menschenrechtsausschuss überprüft. Der Ausschuss ist ein Gremium aus 18 unabhängigen Fachleuten, die von den Vertragsstaaten für vier Jahre gewählt werden.

Zum Abschluss des 6. Staatenberichtsverfahrens im Oktober 2012 hatte der Menschenrechtsausschuss Deutschland darum gebeten, seinen 7. Staatenbericht bis zum 31. Oktober 2018 einzureichen. Im Juli 2010 bereits hatte der Ausschuss jedoch die Umstellung auf ein vereinfachtes Berichtsverfahren beschlossen, das von Deutschland 2013 akzeptiert wurde. Demnach stellen die Regierungen den UN-Ausschüssen zur Überwachung internationaler Menschenrechtsverträge inzwischen ein sogenanntes Kerndokument (Common Core Document) mit allgemeinen Informationen zu Land, Bevölkerung und Menschenrechtsschutzsystem zur Verfügung, das im jeweiligen periodischen Berichtsverfahren durch einen "Focused Report" ergänzt wird.

Der "Focused Report" soll nicht umfassend über die Umsetzung der Konvention berichten, sondern sich an einer "List of Issues Prior to Reporting" (LOIPR) orientieren und auf aktuelle rechtliche Entwicklungen und neue Maßnahmen sowie auf ausgewählte Themen fokussieren, die der Menschenrechtsausschuss für besonders relevant hält. Die LOIPR für das anstehende Berichtsverfahren Deutschlands wird der Menschenrechtsausschuss auf seiner 123. Sitzung im Juli 2018 verabschieden. Anschließend wird die Bundesregierung mindestens ein Jahr Zeit haben, um den "Focused Report" vorzulegen.

Um einzuschätzen, welche menschenrechtlichen Themen in Deutschland aktuell besonders relevant sind, benötigt der Ausschuss umfassende Informationen, da er nur begrenzt Einblick in die Situation vor Ort hat. Daher sind auch zivilgesellschaftliche Organisationen eingeladen, dem Ausschuss für die LOIPR aus ihrer Perspektive zentrale Themen für die Prüfung Deutschlands vorzuschlagen. Angesichts des veränderten Verfahrens sind Eingaben der Zivilgesellschaft in dieser Phase besonders wichtig, da mit der Liste die Themen für die Prüfungsrunde gesetzt werden.

Darüber hinaus kann die Zivilgesellschaft, wie auch im bisherigen Verfahren, Parallelberichte zum anschließenden Staatenbericht der Regierung mit zusätzlichen Informationen und abweichenden Einschätzungen zu den dort behandelten Themen einreichen.


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Wie läuft das Staatenberichtsverfahren ab?

Nach Artikel 40 des UN-Zivilpaktes verpflichten sich alle Vertragsstaaten – also auch Deutschland – auf Anforderung des Menschenrechtsausschusses einen Bericht über die Maßnahmen, die sie zur Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte getroffen haben, und über die dabei erzielten Fortschritte vorzulegen. In Deutschland hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz hierfür die Federführung.

Sechster Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 40 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) 2010 (PDF, 4,5 MB, nicht barrierefrei)

Verabschiedung der List of Issues Prior to Reporting (LOIPR) im Juli 2018

Seit der Einführung des neuen vereinfachten Berichtsverfahrens im Jahr 2010 werden auf jeder Sitzung des Menschenrechtsausschusses durch seine Länderarbeitsgruppen "Lists of Issues Prior to Reporting" (LOIPR) für Staaten beschlossen, deren periodische Überprüfung ansteht. Der LOIPR kommt in dem neuen Verfahren eine besondere Bedeutung zu, da sie die zentralen Themen benennt, zu denen ein Staat detailliert Bericht erstatten soll.

Die LOIPR gliedert sich in zwei Abschnitte: Erstens wird nach allgemeinen Informationen zur Menschenrechtssituation gefragt, insbesondere zu neuen Maßnahmen und Entwicklungen, die nicht im "Common Core Document" aufgeführt sind, mit dem eine Regierung die Vertragsorgane von UN-Menschenrechtskonventionen informiert. Zweitens wird, abhängig vom Kenntnisstand zur Situation in dem jeweiligen Land, vertiefend nach spezifischen Themen gefragt. Beispiele für solche Listen finden sich auf der Website des UN-Hochkommissars für Menschenrechte.

Vorbereitet werden die LOIPR durch Länderberichte, die das Ausschusssekretariat zusammenstellt. Dabei stützt sich das Sekretariat unter anderem auf ältere Staatenberichte, das "Common Core Document", zurückliegende Empfehlungen des Ausschusses und anderer internationaler Menschenrechtsgremien sowie auf zusätzliche Informationen von Nichtregierungsorganisationen und Nationalen Menschenrechtsinstitutionen (NHRIs).

Staatenbericht ("Focused Report") Deutschlands voraussichtlich 2019

Nach Übermittlung der LOIPR wird die Bundesregierung mindestens ein Jahr Zeit haben, um den "Focused Report" als Staatenbericht gemäß Artikel 40 des UN-Zivilpaktes einzureichen.

Prüfung Deutschlands auf einer Sitzung in Genf voraussichtlich 2020

Schließlich wird der Staatenbericht während einer Sitzung des Ausschusses in Genf ausführlich geprüft. Das kann an einem Tag oder an zwei halben Tagen geschehen. Dazu stellt der Ausschuss Fragen an eine Delegation der Bundesregierung.

Empfehlungen ("Concluding Observations") an Deutschland am Ende des Staatenberichtsverfahrens

Wenn das Überprüfungsverfahren beendet ist, spricht der Ausschuss die sogenannten Abschließenden Bemerkungen (Concluding Observations) aus. Positive Entwicklungen in der Umsetzung des UN-Zivilpaktes werden ebenso dargestellt wie Problembereiche. Auf dieser Grundlage werden Empfehlungen für Maßnahmen gegeben, die Vertragsstaat ergreifen sollte, zum Beispiel die Änderung von Gesetzen oder die Einleitung sonstiger politischen Maßnahmen und Programme. Dabei hebt der Ausschuss einzelne Empfehlungen hervor, die er für besonders wichtig hält.

Abschließende Bemerkungen sind für die Bundesregierung nicht rechtsverbindlich, geben aber Handlungsanweisungen für die bessere Umsetzung des UN-Zivilpaktes. Der Ausschuss verdeutlicht damit seine Ansicht zu den Zielen der Konvention, zu den in ihr festgelegten Rechten und Pflichten sowie zur Zulässigkeit oder Unzulässigkeit bestimmter Handlungen. Dies kann von der Zivilgesellschaft und dem Parlament als Grundlage für menschenrechtspolitische Arbeit beziehungsweise für eine völkerrechtsfreundliche Interpretation deutscher Gesetze genutzt werden, um gegebenenfalls die Umsetzung konkreter Empfehlungen voranzutreiben.


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Wie können sich Nichtregierungsorganisationen am Verfahren beteiligen?

Für zivilgesellschaftliche Akteure, etwa Nichtregierungsorganisationen oder Verbände, gibt es verschiedene Beteiligungsmöglichkeiten:

  • Sie können Vorschläge für die sogenannte List of Issues Prior to Reporting beim Menschenrechtsausschuss einreichen.
  • Sie können einen eigenen Bericht für die Sitzung zu Deutschland beim Ausschuss einreichen. Dieser wird Parallel- oder Schattenbericht genannt.
  • In der Regel gibt es anlässlich der Staatsprüfung kurze Termine für formelle Briefings des Ausschusses durch zivilgesellschaftliche Akteure, die zuvor schriftliche Berichte eingereicht haben.
  • Sie können zudem informelle Treffen mit Ausschussmitgliedern am Rande der Sitzung in Genf organisieren.

Vorschläge für die List of Issues Prior to Reporting (LOIPR) beim Ausschuss einreichen

Eine Länderarbeitsgruppe zu Deutschland wird auf der 123. Sitzung des UN-Menschenrechtsausschusses im Juli 2018 die LOIPR verabschieden. Um dabei einzuschätzen, welche menschenrechtlichen Themen in Deutschland aktuell besonders relevant sind, benötigt der Ausschuss – ergänzend zu den von seinem Sekretariat zusammengestellten Länderdossiers – umfassende Informationen, da er nur begrenzt Einblick in die Situation vor Ort hat. Informationen und Hinweise durch zivilgesellschaftliche Organisationen können hierbei eine wertvolle Hilfestellung leisten.

Vorschläge für die LOIPR an den Ausschuss müssen spätestens zwölf Wochen vor Beginn der Sitzung an sein Sekretariat (ccpr(at)ohchr.org) übermittelt werden. Die genaue Frist wird vom Sekretariat im Vorfeld der Sitzung veröffentlicht; voraussichtlich wird sie am 9. April 2018 enden.

Parallelbericht (Alternativ- oder Schattenbericht) beim Ausschuss einreichen

In Bezug auf die Frage, inwieweit die Verpflichtungen aus dem UN-Zivilpakt in der Praxis auch tatsächlich umgesetzt werden, haben Regierung und Nichtregierungsorganisationen häufig unterschiedliche Perspektiven, Datengrundlagen und Einschätzungen.

Parallelberichte der Zivilgesellschaft dienen vor allem dazu, die Bewertungsgrundlage des UN-Ausschusses um eine komplementäre Perspektive zu ergänzen. Dabei können sie Lücken des Staatenberichts verdeutlichen, über besondere Themen beziehungsweise Defizite berichten, oder eine abweichende Einschätzung darlegen. Parallelberichte sind daher als Informationsquelle für die Arbeit des Ausschusses von zentraler Bedeutung.

Parallelberichte an den Ausschuss müssen spätestens drei Wochen vor Beginn der Sitzung an sein Sekretariat übermittelt werden. Die genaue Frist wird vom Sekretariat im Vorfeld der Sitzung veröffentlicht.

Exemplarisch sind die Parallelberichte zum letzten Staatenbericht Deutschlands.

Zur Form der Eingaben

Der Maßstab des Ausschusses sind die Rechte in der Konvention. Sowohl die Empfehlungen für die LOIPR als auch Parallelberichte müssen sich daher auf die im Übereinkommen verankerten Rechte und staatlichen Verpflichtungen beziehen. Neben dem Text des Übereinkommens kann auch Bezug auf frühere Abschließende Bemerkungen des Ausschusses genommen werden:

Abschließende Bemerkungen zum Sechsten Staatenbericht Deutschlands, angenommen vom Ausschuss in seiner 106. Sitzung, 15. Oktober bis 2. November (PDF, 40 KB, nicht barrierefrei)

Concluding observations on the sixth periodic report of Germany, adopted by the Committee at its 106th session, 15 October to 2 November (PDF, 448 KB, nicht barrierefrei)

Folgende Punkte sollten sowohl beim Einreichen von Vorschlägen für die LOIPR als auch beim Verfassen von Parallelberichten berücksichtigt werden:

Kann der Ausschuss die Ausführungen nachvollziehen?

Die Informationen und Vorschläge müssen für die Mitglieder des Ausschusses nachvollziehbar sein, da die zuständigen Ausschussmitglieder kaum über vertiefte Informationen zur Situation in Deutschland verfügen. Sachverhalte zu Gesetzen und zur tatsächlichen Lage sollten daher so geschildert werden, dass sie für die Mitglieder des Ausschusses rechtlich und tatsächlich verständlich werden.

Sind die Aussagen belastbar und belegt?

Alle Schilderungen, Aussagen, Tatsachenbehauptungen etc. sollten belastbar sein. Die Ausführungen sollten ausreichend belegt sein, zum Beispiel durch Bezugnahme auf staatliche und nicht staatliche Statistiken, wissenschaftliche Studien, Gerichtsurteile, Presseberichte etc. Nimmt der Ausschuss auf Behauptungen Bezug, die anschließend vom Staat oder von den Medien widerlegt werden können, gefährdet dies die Glaubwürdigkeit des Verfahrens.

Wer hat den Parallelbericht verfasst?

Um einschätzen zu können, welches Gewicht dem eingereichten Parallelbericht beigemessen werden kann, sind Informationen über die Organisation notwendig, die ihn verfasst hat. Für die Bedeutung des Berichts ist insbesondere wichtig, ob die einreichenden Organisationen aufgrund ihrer Größe und/oder besonderen Expertise die Ansicht vieler Betroffener (gegebenenfalls einer bestimmten Gruppe) vertreten. Daher bietet es sich an, einen Bericht oder Berichte zu bestimmten Bereichen mit mehreren Organisationen gemeinsam zu verfassen, um zu betonen, dass bestimmte Defizite und die Bedeutung von Veränderungen gleich eingeschätzt werden; es empfiehlt sich, eine Zersplitterung durch zu viele Einzelberichte zu vermeiden.

In welcher Sprache, in welchen Umfang und Format werden Eingaben eingereicht?

Die Berichte können in englischer, französischer oder spanischer Sprache eingereicht werden, sollten aber nach Möglichkeit auf Englisch vorliegen, da dies Arbeitssprache der meisten Ausschussmitglieder ist. Eingaben dürfen nicht mehr als 10.000 Wörter (entspricht ca. 15 Seiten) lang sein und  müssen in elektronischer Form eingesandt werden.

Weitere ausführliche englischsprachige Informationen zur Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen finden Sie beim Centre for Civil and Political Rights (PDF, 953 KB, nicht barrierefrei).

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Dokumente zum 7. Staatenberichtsverfahren

Aktuelle Dokumente zum 7. Staatenberichtsverfahren finden Sie in der Rubrik Zivilpakt: Staatenberichtsverfahren zu Deutschland

 

 

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Kontakt

Eric Töpfer
Innere Sicherheit und Berichterstattung an die EU-Grundrechteagentur
Telefon: 030 25 93 59 – 20
E-Mailtoepfer(at)institut-fuer-menschenrechte.de