11. September 2001

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Sicherheits- und Menschenrechtspolitik nach dem 11. September 2001

© Erich Westendarp/www.pixelio.de

Der 11. September 2001 und einige menschenrechtspolitische Folgen

Am 11. September 2001 wurden vier Selbstmordattentate auf zivile und militärische Gebäude in den USA verübt. An diesem Vormittag entführten jeweils mehrere Täter vier Verkehrsflugzeuge, die auf Inlandsflügen unterwegs waren. Sie steuerten zwei Flugzeuge in die Türme des World Trade Center in New York City und eines in das Pentagon, den Hauptsitz des amerikanischen Verteidigungsministeriums. Das vierte Flugzeug stürzte über dem Ort Shanksville ab. Mehr als 3.000 Menschen starben.
 
Der demokratische Rechtsstaat war mit der Aggression und der Dimension der Terroranschläge vom 11. September 2001 in hohem Maße herausgefordert. Zahlreiche Staaten ordneten die Anschläge als grundsätzlich neue Form der Bedrohung ein – als eine Gefährdung der inneren Sicherheit bislang ungekannten Ausmaßes und zugleich als einen quasi-militärischen Angriff auf die äußere Sicherheit des Staates.
 
Die Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit gehört zu den elementaren Aufgaben des Rechtsstaates, um die Freiheit jedes einzelnen zu sichern. Bei der Ausübung dieser Aufgabe ist er jedoch rechtlichen Bindungen unterworfen, insbesondere den Menschenrechten. Deren Einhaltung wird durch Parlament und Gerichte ebenso wie durch die demokratische Öffentlichkeit kontrolliert. Der Rechtsstaat muss innerhalb dieser Bindung alle vertretbaren Mittel einsetzen, um Gefahren frühzeitig zu erkennen, effektiv abzuwehren und den Terrorismus nach Möglichkeit zurückzudrängen. Seine Autorität leitet sich gerade aus der Gewährleistung von fundamentalen Freiheitsrechten ab (wie zum Beispiel dem Folterverbot, dem Recht auf Privatsphäre, oder der Meinungsfreiheit).
 
In der Folge der Anschläge wurde in Deutschland und international vielfach gefragt, ob die menschenrechtlichen und rechtsstaatlichen Grenzen staatlichen Handelns zur Gefahrenabwehr angesichts terroristischer Bedrohungen neu abgesteckt werden müssen: Wie weit kann in einer freien Gesellschaft der Schutz der Bevölkerung reichen, wenn die Gefahren unvorstellbar sind? Ab wann schlägt zulässige Gefahrenabwehr in unzulässige Überwachung, diskriminierende Praktiken und Sanktionierung von Gesinnungen um? Welche Eingriffe in die Grundrechte Unbeteiligter sind noch hinnehmbar, ohne die Grundlagen der Freiheit aufzugeben? Ist die zeitliche Begrenzung erweiterter Eingriffsbefugnisse mit Evaluierungsklauseln ein taugliches Mittel, um staatliche Eingriffe zu begrenzen, oder führt sie zu einem Automatismus der Verlängerung?

Die Positionen des Deutschen Instituts für Menschenrechte zu Terrorismusbekämpfung und Menschenrechtsschutz finden Sie im zweiten Teil dieses Textes.

Die Rolle der USA in der internationalen Terrorismusbekämpfung

Nach dem Ende der achtjährigen Regierungszeit von Präsident George W. Bush hat die neue US-amerikanische Regierung unter Präsident Barack Obama, seit Januar 2009 im Amt, wichtige Änderungen in ihrer Anti-Terror-Strategie beschlossen und umgesetzt: die Schließung geheimer CIA-Haftzentren, das Bemühen, die Zahl der Gefangenen in Guantánamo zu verringern (die Ankündigung, das Lager innerhalb von einem Jahr zu schließen, wurde nicht erfüllt), und das klare Verbot der Folter. Andere fragwürdige Praktiken hingegen werden fortgesetzt, darunter außerordentliche Überstellungen (extraordinary renditions, d. h. die Überstellung von Terrorismusverdächtigen in ihre Heimatstaaten oder Drittstaaten zur Inhaftierung und/oder Befragung, weil dort menschenrechtliche Gewährleistungen systematisch missachtet werden und keine wirksame gerichtliche Kontrolle besteht) Fortgesetzt wurden auch die Inhaftierung sogenannter feindlicher Kämpfer ohne Anklage oder Gerichtsverfahren, also ohne menschenrechtlich gebotene Verfahren. Die gezielten Tötungen von Terrorismusverdächtigen durch unbemannte Flugkörper (Drohnen) im Jemen, in Somalia und in Pakistan. Sie weitete die Regierung Obama in Pakistan massiv aus. Hierzu liegen keine offiziellen Erklärungen oder Statistiken vor, investigative Medien sprechen aber für Pakistan von mehr als 2.000 Opfern seit 2006. Zudem gibt es glaubwürdige Berichte, nach denen dabei auch zahlreiche Zivilistinnen und Zivilisten getötet wurden. Menschenrechtsexperten, auch der Vereinten Nationen, haben diese Tötungen deutlich kritisiert und das Deutsche Institut für Menschenrechte teilt diese Kritik.
 
In den USA hat es weder eine Aufarbeitung der Bush-Jahre mit ihren zahlreichen Menschenrechtsverletzungen noch auch nur ansatzweise ernsthafte strafrechtliche Untersuchungen gegeben. Der vom Geheimdienst CIA entführte Deutsche Khaled El Masri konnte bis hin zum Obersten Gerichtshof der USA keine Aufklärung seiner Entführung erreichen. In Deutschland versuchte er durch Gerichtsentscheid zu erzwingen, dass die Bundesregierung auf der Auslieferung der von der Münchener Staatsanwaltschaft ermittelten Entführer aus den USA besteht – ohne Erfolg.
 
Rückblickend lassen sich drei Ereignisse nennen, die zu kritischen Diskussionen führten und zur Bereitschaft der amerikanischen Regierung, wieder stärker rechtsstaatliche und menschenrechtskonforme Maßnahmen zu ergreifen: die Berichte über Folterungen im Gefängnis Abu Ghraib im Irak 2004 und im Gefangenenlager Guantánamo sowie das Bekanntwerden der CIA-Entführungsflüge und der geheimen CIA-Haftorte 2005.

Weltweite Zusammenarbeit in der Terrorismusbekämpfung

Extreme Geheimhaltung und eine erhebliche Erweiterung staatlicher Befugnisse führten und führen in vielen Ländern zu unzureichender Kontrolle staatlichen Handelns bei der Terrorismusbekämpfung. Oft fehlte und fehlt auch der politische Wille hierzu. So entstanden rechtsfreie Räume und werden weiter gehegt, in denen Entführungen, Folter, außergerichtliche Hinrichtungen (auch grenzüberschreitend, zum Beispiel Drohnen-Angriffe der USA in Pakistan) erfolgen und mehr und mehr nachrichtendienstliche Informationen in Strafverfahren genutzt werden, ohne dass die Bedingungen, in denen die Informationen beschafft wurden, geklärt werden können.

Auch die Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung, die auf der Ebene der Vereinten Nationen ergriffen wurden, warfen erhebliche menschenrechtliche Fragen auf. Dies gilt insbesondere für die sogenannten Terrorlisten des UN-Sicherheitsrats. In ihnen werden Personen und Organisationen namentlich aufgelistet, die als Mitglieder und Unterstützer von Al Qaida sowie der Taliban angesehen und deshalb mit Sanktionen belegt werden. Die Reichweite dieser Sanktionen sowie der unzureichende Rechtsschutz gegen die Aufnahme auf die Listen zogen erhebliche Kritik aus menschenrechtlicher Perspektive auf sich. Regionale Gerichte wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Gerichtshof der Europäischen Union versuchten, die menschenrechtlichen Grenzen für das Handeln des Sicherheitsrats auszuloten.

Perspektive und Arbeitsschwerpunkte des Deutschen Institutes für Menschenrechte

Das Deutsche Institut für Menschenrechte, gegründet am 8. März 2001, sah es als seine Aufgabe als Nationale Menschenrechtsinstitution an, ausgewählte menschenrechtlichen Probleme der Terrorismusbekämpfung aufzugreifen und ihre Relevanz für Deutschland zu untersuchen. Bei der ersten Veranstaltung des Instituts zum Thema, im April 2002, wurden grundlegende Fragen erörtert wie die, ob die Beseitigung der Wurzeln terroristischer Gewalt vom Selbstverteidigungsrecht eines Staates gedeckt ist, ob eine Rückkehr zur "Logik des Gerechten Krieges" drohe oder welche Grenzen der Menschenrechtsschutz der Terrorismusbekämpfung auferlegt.
 
Das Institut legte immer wieder Beiträge zu aktuellen Trends bei der internationalen Terrorismusbekämpfung vor, wobei es sich besonders auf wissenschaftliche Diskussionen in Deutschland und den USA, aber auch auf Entwicklungen bei den Vereinten Nationen konzentrierte. Es vertrat und vertritt seine Positionen und Analysen gegenüber Bundesregierung, Parlament und Medien, bei Vorträgen, öffentlichen Diskussionen, Konferenzen und in wissenschaftlichen Veröffentlichungen und beteiligte sich an den Debatten im Europarat und dem UN-Menschenrechtsrat.
 
Die Konferenzen und Vorträge befassten sich mit den Themen "Menschenrechtliche Erfordernisse bei der Bekämpfung des Terrorismus" (2002), "Menschenrechtsschutz in der internationalen Terrorismusbekämpfung - Zielkonflikte und Lösungsansätze" (2006), "Kriegsrechtliche Kategorien im nationalen Recht? Eine kritische Analyse aktueller Debatten" (2008), "Terrorlisten und Auslandseinsätze - Verantwortung und Rechtsschutz zwischen UN, Europarat, EU und nationaler Ebene" (2008), "Menschenrechts- und Sicherheitspolitik der Regierung Obama" (2009), "Der Afghanistan-Einsatz und das humanitäre Völkerrecht" (2010) und "Menschenrechte und Militärgewalt in asymmetrischen bewaffneten Konflikte" (2011). In der Politikberatung führten Institutsmitarbeitende Gespräche mit den Bundestagsfraktionen, Expertinnen und Experten in den Bundesministerien und anderen relevanten Einrichtungen und vertieften den Austausch in Fachveranstaltungen.
 
Das Institut setzte sich auch mit den Auswirkungen der geheimdienstlichen "Logik des Verdachts" auf die rechtsstaatliche Ausgestaltung des Aufenthalts- und Einbürgerungsrechts auseinander und betonte das menschenrechtliche Diskriminierungsverbot als eine zentrale Messlatte für die Verschärfung von Sicherheitsgesetzen. Auch die Auswirkungen der Bedrohungsszenarien durch den islamistischen Terrorismus auf das öffentliche Bild von Musliminnen und Muslimen in Deutschland sowie auf die Verbreitung antimuslimischen Rassismus waren Gegenstand von Publikationen und Gesprächen des Instituts.

Absolute Geltung des Folterverbots

In seinen Stellungnahmen für eine absolute Geltung des Folterverbots argumentierte das Institut mit dem Konzept des freiheitlichen Rechtsstaates, der sich durch seine strikte Bindung an die Menschenrechte auszeichnet. Ihre Unveräußerlichkeit ist die Grundlage eben dieses Staatswesens; nicht ein Gut unter vielen, das in schwierigen Situationen gegen sicherheitspolitische Interessen abgewogen werden muss. Rechtliche Grauzonen oder ein „Feindrecht“ sind damit nicht vereinbar.

Gesetzgebung

Eine wichtige Voraussetzung für Transparenz in der Sicherheitspolitik ist die Evaluierung von Sicherheitsgesetzen. Das Institut entwickelte in Publikationen und zahlreichen Gesprächen mit Politik und Wissenschaft Kriterien und Handlungsanleitungen für die Durchführung grund- und menschenrechtlich gebotener Evaluierungen. Die Evaluierung dient dazu, Gesetze daraufhin zu überprüfen, ob sich die zugrunde gelegten Annahmen im Hinblick auf Gefährdungslagen und auf die Auswirkungen einzelner Regelungen auf die Grund- und Menschenrechte als zutreffend erwiesen haben. Das Institut greift mit seinen Empfehlungen zur grundrechtlichen und rechtsstaatsorientierten Evaluierung die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf. Dieses hat die freiheitlichen Grenzen der Sicherheitspolitik und die besondere Beobachtungspflicht des Gesetzgebers gerade im Bereich von Gefahrprognosen in den vergangenen zehn Jahren in einer Reihe von Urteilen konkretisiert. Das Gericht hat auch mehrere vom Gesetzgeber vorgesehene unverhältnismäßige Eingriffe in die Freiheitsrechte korrigiert, etwa im Bereich der Telefonüberwachung oder der Vorratsspeicherung von Telekommunikationsdaten.

Polizei und Bundeswehr

In Bildungsveranstaltungen mit Polizei und Bundeswehr zeigte das Institut die menschenrechtliche Dimension der Sicherheitspolitik auf. In seinen zahlreichen Publikationen zu sicherheitspolitischen Themen legte das Institut den Akzent auf die Wahrung des absoluten Folterverbots und sprach sich gegen jede noch so indirekte Beteiligung an Überstellungen mutmaßlicher Terroristen an Staaten und Orte aus, an denen ihnen Folter droht. In der ersten von drei Studien zum Thema“ Internationale Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte“ wurden 2003 Fragen zur menschenrechtlichen Verantwortung der Bundeswehr gestellt. Die zweite Studie (2004) forderte ein transparentes Monitoring bei militärischer Terrorismusbekämpfung, eine Berichtspflicht zu Menschenrechtsverletzungen für Angehörige der Bundeswehr und wirkungsvolle Untersuchungsmöglichkeiten bei Rechtsverletzungen.

Nachrichtendienste

Ein zentrales Anliegen ist für das Institut auch eine größere Transparenz im Sicherheitsbereich. Eine wirksame Kontrolle von Geheimdiensten ist nicht nur ein demokratisches und rechtsstaatliches Prinzip, sondern auch ein menschenrechtliches Erfordernis. Hierzu sind insbesondere größere Kontrollbefugnisse des Bundestages erforderlich. Das Institut kommentierte die entsprechende Gesetzesänderung 2009, in der die Befugnisse des Bundestages gestärkt wurden – aus Institutssicht ein Schritt in die richtige Richtung.

Terrorismusbekämpfung und Menschenrechtsschutz: ein Zwischenfazit

Die bisherigen Erfahrungen mit der Terrorismusbekämpfung sind in vielen Ländern eindeutig. (Vielfach) geänderte Rechtsnormen und die Praxis der Terrorismusbekämpfung begünstigen immer wieder eine Infragestellung oder Zurückstufung klarer menschenrechtlicher - auch notstandsfester – Anforderungen. Dies geschieht in der Regel mit dem Hinweis auf große, aber nicht spezifizierte terroristische Gefahren. Ergänzend wird manchmal argumentiert, nach dem 11. September habe sich alles geändert, die bestehenden Gesetze reichten nicht aus und man wisse nicht genau, ob Kriegs- oder Friedensrecht bei der Terrorismusbekämpfung angemessen sei. Entsprechende Aussagen machten auch zwei deutsche Innenminister, ohne dass aus ihren Beiträgen deutlich wurde, welche verbindlichen Normen denn nun für Sicherheitsinstitutionen aktuell gelten sollen, wenn innere und äußere Sicherheit nicht mehr unterscheidbar seien. Sicherheitsinstitutionen brauchen aber natürlich klare rechtsstaatliche Normen für ihr Handeln. Solche Argumente bergen das Risiko, den Staat von seiner strikten Bindung an geltende Menschenrechte zu lösen. Dies kann nicht ohne erheblichen Schaden für den Rechtsstaat und auch die Demokratie geschehen.
 
Bei der zwischenstaatlichen Kooperation ist festzuhalten, dass über die Praxis der geheimdienstlichen und polizeilichen Zusammenarbeit meist wenig bekannt ist, und zwar aus nahe liegenden Gründen. Terroristinnen und Terroristen sollen nicht über staatliche Reaktionen informiert werden. Allerdings schränkt dies auch erheblich die Möglichkeiten für parlamentarische Kontrolle und für die Zivilgesellschaft ein, Entwicklungen kritisch zu verfolgen und zur Sprache zu bringen. Den Medien kommt hier eine entscheidende Rolle zu; ihnen ist seit Jahren die Aufdeckung zahlreicher Rechtsverletzungen und fehlender bzw. unzureichender staatlicher Untersuchungen zu verdanken.

Zu klären ist, welcher gemeinsame Grundbestand an Menschenrechtsstandards bei der Zusammenarbeit zwischen Staaten unbedingt eingehalten werden muss. Aus fragwürdigen, menschenrechtsverletzenden Praktiken dürfen weder direkte noch indirekte Vorteile gezogen werden, etwa aus der Informationsbeschaffung bei Gefangenen, die in rechtsfreien Räumen festgehalten oder misshandelt werden. Deshalb müssen staatliche und parlamentarische Überwachungsinstanzen umfassend sicherstellen, dass menschenrechtliche Standards in der Praxis auch wirklich beachtet werden.
 
Abschließend sind exemplarisch folgende, aus Sicht des Instituts unverzichtbare und auf den Menschenrechten basierende Grundsätze festzuhalten:

  • Staatliches Handeln, besonders auch in der Zusammenarbeit zwischen Staaten (Informationsaustausch, Kooperation bei Operationen), muss klar zurechenbar sein. Hierzu bedarf es etwa klarer Verfahrensregeln und einer Dokumentation des eigenen Handelns.
  • Die Zunahme staatlicher Eingriffsbefugnisse muss mit einer stärkeren und verbesserten Kontrolle durch parlamentarische Gremien und die Justiz Hand in Hand gehen; die Öffentlichkeit muss über die Ergebnisse von parlamentarischen Untersuchungen und Gerichtsverfahren informiert werden.
  • Bei Rechtsverletzungen im Ausland durch staatliches Handeln müssen wirkungsvolle und öffentlich nachvollziehbare Untersuchungen durchgeführt werden, die je nach Fall disziplinarische, strafrechtliche und politische Konsequenzen haben müssen. Bei Untersuchungen müssen Regierungen den Zugang zu relevanten Unterlagen, Gesprächspartnerinnen und -partnern sicherstellen und nicht durch eine überzogene Geheimhaltung Untersuchungen behindern (erinnert sei hier zum Beispiel an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Arbeit des BND-Untersuchungsausschuss vom Juni 2009, in dem festgestellt wurde, dass die Bundesregierung durch die Beschränkung der Aussagegenehmigungen für benannte Zeugen, durch die Auslegung dieser Beschränkungen und durch die Verweigerung der Vorlage von angeforderten Akten mit den hierfür gegebenen unzureichenden Begründungen das Informations- und Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG verletzt hat).

 
Bestimmte Strategien der Terrorismusbekämpfung sind aus Sicht des Deutschen Instituts für Menschenrechte grundsätzlich abzulehnen, und Rechtsstaaten sollten sich nicht an deren Anwendung beteiligen, auch nicht indirekt durch Informationsweitergabe oder Ähnliches:

  • Abschiebung und Auslieferung von terrorismusverdächtigen Nicht-Staatsangehörigen bei drohender Anwendung von Folter,
  • Entsendung deutscher Regierungsbeamter und -beamtinnen zur Gefangenenbefragung in einem rechtlich unklaren Kontext bzw. Folterkontext,
  • Beteiligung an unfairen Gerichtsverfahren,
  • Beteiligung an gezielten Tötungen,
  • Beteiligung an rechtswidriger Haft,
  • Verwendung von Informationen von Nachrichtendiensten im Strafverfahren, deren genaue Herkunft, besonders unter Menschenrechtsgesichtspunkten, nicht geklärt werden kann.

 
Ein ernst gemeinter, effektiver Menschenrechtsschutz zeigt sich in klaren menschenrechtsorientierten Gesetzen, deren strikte Einhaltung gewährleistet werden muss, und in entsprechenden politischen Vorgaben der Regierung an Sicherheitsinstitutionen. Verhindert werden muss, dass Gesetze und Verwaltungspraxis, insbesondere die Praxis der Sicherheitsinstitutionen, Menschenrechte aushöhlen und unter dem Deckmantel von Geheimhaltung ein paralleles "Schatten-Regierungshandeln" entsteht, das nicht nur zu Menschenrechtsverletzungen führt, sondern auch den Rechtsstaat und damit die Demokratie dauerhaft unterminiert.

Publikationen des Instituts zum Thema

2002:

  • Menschenrechtliche Erfordernisse bei der Bekämpfung des Terrorismus. Bericht und Beiträge zu einem Arbeitsgespräch am 19. April 2002 im Französischen Dom/Berlin-Mitte               
  • Menschenrechte nach dem 11. September 2001. Dt. Übersetzung eines Berichtes des International Council on Human Rights Policy, Genf          

2003:

  • W. S. Heinz/S. Schlitt/A. Würth (2. Aufl. 2004): Studie "Internationale Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte (Oktober 2001 - April 2003)"             

2004:

           
2005:

  • Wolfgang S. Heinz/Jan-Michael Arend (2005): Study "The International Fight against Terrorism and the Protection of Human Rights - With Recommendations to the German Government and Parliament"         

2006:

2007:

  • Wolfgang S. Heinz (2007): Studie "Terrorismusbekämpfung und Menschenrechtsschutz in Europa. Exemplarische Fragestellungen 2006/2007"  
  • Heiner Bielefeldt (2007): Essay "Menschenwürde und Folterverbot"

2008:

2010:           

 

Veranstaltungen des Instituts zum Thema:

2002:

  • Arbeitsgespräch: Menschenrechtliche Erfordernisse bei der Bekämpfung des Terrorismus, am 19. April 2002


2004:

  • Vortrag des Instituts auf der Tagung "Rechtsfragen der Terrorismusbekämpfung durch Streitkräfte" der Deutschen Gesellschaft für Wehrrecht und Humanitäres Völkerrecht


2005:


2006:


2008:

Stephanie Brancaforte, Botschaft der USA © Bildschön

2009:


2010:

2011:

  • Fachgespräch "Menschenrechte und Militärgewalt in asymmetrischen bewaffneten Konflikten" am 12.09.2011 (gemeinsam mit der SWP)

Audios zum Thema (2010-2004):

Steven T. Wax

 

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Pressemitteilungen (Auswahl):

2010:
Pressemitteilung: Datenschutzkontrolleure als Hüter der Grundrechte stärken (07.05.2010)  

2008:
Pressemitteilung: Menschenrechtsinstitut warnt vor Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit (12.09.2008)

Pressemitteilung: Nachrichtendienste: Menschenrechtsinstitut fordert Stärkung der parlamentarischen Kontrollbefugnisse (12.06.2008)

Pressemitteilung: Menschenrechtsinstitut fordert Einhaltung der Menschenrechte bei Gefangenenübergabe in Afghanistan (14.02.2008) 

2007:
Pressemitteilung: Menschenrechtsinstitut empfiehlt Bundesregierung und Bundestag, die parlamentarische Kontrolle von Nachrichtendiensten zu stärken (12.04.2007)

2004:
Pressemitteilung: Deutsches Institut für Menschenrechte empfiehlt Berichtspflicht für deutsche Soldaten bei Auslandseinsätzen im Rahmen der Terrorismusbekämpfung (25.08.2004)

2003:
Pressemitteilung: Deutsches Institut für Menschenrechte empfiehlt systematische Beobachtung von Anti-Terror-Maßnahmen mit Blick auf die Einhaltung der Menschenrechte (29.07.2003)

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