Rechtsschutz im Staatsschutz?

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Sicherheit

Hintergrundpapier: Rechtsschutz im Staatsschutz?

Das Menschenrecht auf wirksame Beschwerde in der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung

Hintergrundpapier zum Pressegespräch am 9. November 2015. Autor: Eric Töpfer

Anlass des Pressegesprächs

Die Befugnisse und Mittel des polizeilichen Staatsschutzes und der Geheimdienste sind deutlich gewachsen. Die Schwierigkeiten, die "vernetzte Sicherheitsarchitektur", ihre Möglichkeiten zur heimlichen Überwachung und den intransparenten behörden- und grenzüberschreitenden Informationsaustausch zu kontrollieren, haben die Untersuchungsausschüsse zu NSU und NSA deutlich gemacht.

Wie steht es vor diesem Hintergrund im Feld der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung um das Menschenrecht auf wirksame Beschwerde? Welche Rechte und tatsächlichen Chancen haben Betroffene, heimliche Überwachungsmaßnahmen und Datenübermittlungen durch unabhängige Stellen überprüfen zu lassen?

Antworten auf diese Fragen und Empfehlungen für notwendige Reformen gibt das Deutsche Institut für Menschenrechte mit seinem Policy Paper "Rechtsschutz im Staatsschutz? Das Menschenrecht auf wirksame Beschwerde in der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung", das am 9. November 2015 veröffentlicht wird.

Das Menschenrecht auf wirksame Beschwerde und verdeckte Maßnahmen

Grundsätzlich hat jeder Mensch das Recht auf wirksame Beschwerde gegen mutmaßliche Eingriffe in seine Menschenrechte, so ist es in Art. 2 Abs. 3 des Internationalen Paktes für bürgerliche und politische Rechte und Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention verbrieft. Dies gilt auch bei verdeckten Eingriffen, zum Beispiel durch Telekommunikationsüberwachung, "große Lauschangriffe", längere Observationen oder den Einsatz von V-Leuten. Somit muss auch im Feld der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung für Personen, die von heimlichen staatlichen Überwachungsmaßnahmen betroffen sind, der Rechtsweg offen stehen. Zu diesem Zweck müssen Betroffene nach Beendigung einer Maßnahme benachrichtigt werden und Auskunft über die Speicherung ihrer Daten erhalten, damit sie den Eingriff in ihre Rechte von einer unabhängigen gerichtlichen oder gerichtsähnlichen Instanz überprüfen lassen können.

Nur in Ausnahmefällen – insbesondere dann, wenn eine dauerhafte Geheimhaltung von Maßnahmen zum Schutz der demokratischen Ordnung und des Bestands des Staates notwendig ist – darf auf die Information Betroffener vollständig verzichtet werden. Für diesen Fall bedarf es jedoch eines Ersatzverfahrens etwa durch die G 10-Kommissionen, durch das der Ausschluss des Rechtsweges kompensiert wird: Diese Kontrolle muss unabhängig und effektiv sein. Hierzu muss sie Zugang zu allen relevanten Informationen haben, damit eine selbständige Aufklärung des Sachverhalts möglich ist. Andernfalls wäre, so das Bundesverfassungsgericht in seinem Abhörurteil vom 15. Dezember 1970, "durch den Ausschluss des Rechtsweges der Betroffene der Willkür der Behörden ausgeliefert" und ob dieser Ohnmacht in seiner Menschenwürde angetastet.

Lücken im Rechtsschutz

Gemessen an diesen Vorgaben ist die Entwicklung in Deutschland widersprüchlich: Einerseits wurden in den vergangenen drei Jahrzehnten sukzessive die Voraussetzungen für wirksame Beschwerden gegen mutmaßlich rechtswidriges Handeln von Sicherheitsbehörden verbessert: Auskunftsrechte wurden gestärkt und Benachrichtigungspflichten erweitert; die Möglichkeit des "in camera"-Verfahrens wurde geschaffen, um der Verwaltungsgerichtsbarkeit auch die Prüfung geheimer Informationen zu ermöglichen. Gestärkt wurden auch die Unabhängigkeit und Kompetenzen der Instanzen außergerichtlicher Kontrolle. Andererseits wurden die Befugnisse und Mittel der Sicherheitsbehörden in einem Maße ausgebaut, mit dem die Rechtsschutzinstrumente nicht Schritt halten.

Bis heute sind die Geheimdienste längst nicht bei jeder Überwachungsmaßnahme verpflichtet zu prüfen, ob sie Betroffene nachträglich benachrichtigen müssen, und haben weitreichende Möglichkeiten, Auskünfte zu verweigern. Anders als für den polizeilichen Staatsschutz ist zum Beispiel keine Benachrichtigung bei längeren geheimdienstlichen Observationen oder dem Einsatz von V-Leuten vorgesehen. Auch im polizeilichen Bereich fehlt es teilweise an verfahrenssicheren Vorschriften oder einer präzisen Definition der Umstände bei denen auf eine Benachrichtigung verzichtet werden kann. Zudem bestehen Probleme bei der praktischen Umsetzung existierender Benachrichtigungspflichten.

Mängel bei der Aufsicht durch die G 10-Kommissionen, die Datenschutzbeauftragten und die Parlamentarischen Kontrollgremien aufgrund fehlender Ressourcen werden inzwischen auch durch diese selbst beklagt. Zudem ist rechtlich nicht in jedem Fall der Zugang zu allen Informationen für eine selbständige Aufklärung gewährleistet, zum Beispiel weil "Staatswohlklauseln" den Akteneinsichtsrechten der Datenschutzbeauftragten Grenzen setzen oder die Unterrichtung des Kontrollgremiums aus "zwingenden Gründen des Nachrichtenzugangs" und Quellenschutzes verweigert werden kann. Erschwerend hinzu kommt die Fragmentierung der Kontrolle, die der neuen "Architektur vernetzter Sicherheit" kaum gerecht wird.

Empfehlungen des Institutes

Angesichts der Schutzlücken besteht dringender Bedarf zur Stärkung des Rechtsschutzes gegenüber heimlichen Maßnahmen der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung. Auch wenn derzeit vor allem die Kontrolle der Nachrichtendienste diskutiert wird, muss dabei auch der polizeiliche Staatsschutz in den Blick genommen werden.

  • Ausbau der Benachrichtigungspflichten und Auskunftsrechte

Der Gesetzgeber auf Bundes- und Landesebene sollte flächendeckend Benachrichtigungspflichten einführen. Ausnahmen davon muss er eng und präzise fassen und verfahrenssicher regeln. Außerdem sollten die Auskunftsrechte Betroffener gegenüber den Geheimdiensten gestärkt werden, etwa indem – wie bereits in einigen Bundesländern geschehen – die Notwendigkeit ein "besonderes Interesse" an einer Auskunft zu begründen, gestrichen wird.

  • Stärkung der unabhängigen Aufsichtsgremien

Die Befugnisse und Ressourcen der unabhängigen Aufsichtsgremien sollten deutlich gestärkt werden. Hierzu müssten insbesondere die Personal- und Sachmittel aufgestockt und die Schutzlücken, die aus der Fragmentierung der Kontrolle resultieren, gesetzgeberisch geschlossen werden.

  • Mehr Informationsrechte für die Öffentlichkeit

Flankiert werden sollten solche Reformen durch eine regelmäßige Berichterstattung der Sicherheitsbehörden über den Einsatz verdeckter Maßnahmen gegenüber Öffentlichkeit und Parlamenten, wie sie bereits für den Bereich der Telekommunikationsüberwachung existiert. Ergänzend sollten Informationsfreiheitsrechte erweitert werden, indem Bund und alle Bundesländer Informationsfreiheitsgesetze schaffen, die Geheimdienste nicht per se vom Fragerecht ausnehmen.