Europaratskonvention gegen Menschenhandel (2005)

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Was steht in der Konvention?

Die Europaratskonvention stellt als erstes rechtsverbindliches Dokument Menschenhandel ausdrücklich in einen menschenrechtlichen Kontext. Dies spiegelt sich in der Präambel wider, die Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung und als sklavereiähnliches Verhältnis kennzeichnet und den Respekt für die Opferrechte und Schutz der Opfer betont. Sie gibt damit im Vergleich zu älteren völkerrechtlichen Verträgen wie dem sogenannten Palermoprotokoll den ausschließlichen Bezug zur Kriminalitätsbekämpfung auf und macht die Rechte der Betroffenen zu einem gleichwertigem Schwerpunkt.

Die Konvention hat einen weiten Geltungsbereich, der alle Formen des Menschenhandels umfasst, innerstaatlich und grenzüberschreitend, mit oder ohne Zusammenhang zur organisierten Kriminalität (Art. 2). Sie verpflichtet die Staaten bei der Ergreifung von Maßnahmen gegen Menschenhandel zu einem gendersensiblen und kinderrechtlichen Ansatz.

Im Einzelnen umfasst die Konvention verschiedene Maßnahmen in den Bereichen Prävention, Strafverfolgung und Opferschutz. Hervorzuheben sind unter anderem die Verpflichtungen der Staaten zur Identifizierung und Information der Betroffenen zur Sicherung ihrer Rechte. Bedeutsam sind weiter die Rechte der Betroffenen auf Rechts¬schutz, Prozesskostenhilfe und staatliche Entschädigung (Artikel 15).

Art. 12 Abs. 1 legt einen Mindeststandard an Leistun¬gen zur Unterstützung der Betroffenen unabhängig von deren Aufenthaltsstatus fest: Davon umfasst sind ange¬messene und sichere Unterbringung, Sicherung des Lebensunterhalts, psychologische Unterstützung, medizinische Notversorgung, Übersetzungs- und Dolmetschdienste, Beratung und Information in einer verständlichen Sprache, Rechtshilfe und Zugang zum Bildungssystem für Kinder.

Darüber hinausgehende Rechte haben Betroffene, die sich rechtmäßig – unter ande¬rem aufgrund eines Aufenthaltstitels als Opfer von Menschenhandel – in dem jeweiligen Vertragsstaat aufhalten. Ihnen sind eine medizinische Versorgung, die über Notversorgung hinausgeht, Zugang zum Arbeitsmarkt und zu beruflicher und allgemeiner Bildung zu gewähren.


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Wie ist die Konvention in Deutschland umgesetzt worden?

In Deutschland wurde die Konvention mit einem sogenannten Ratifikationsgesetz vom 12. Oktober 2012 in nationales Recht umgesetzt. Die Konvention ist nach der Hinterlegung der Ratifi¬kationsurkunde beim Generalsekretär des Europarates am 1. April 2013 für Deutschland in Kraft getreten. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die deutsche Rechtslage im Einklang mit den Verpflichtungen aus der Konvention ist. Das Ratifikationsgesetz enthält daher keine Änderungen im deutschen Recht.

Das Gesetz zu dem Übereinkommen des Europarates vom 16. Mai 2005 zur Bekämpfung des Menschenhandels finden Sie auf der Website Bundesgesetzblatt.

Im Rahmen der Ratifikation gab es zwei öffentliche Expertenanhörungen im Bundestag:

  • Am 30. November 2011 hat der Bundestagsausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe eine Anhörung "Menschenhandel" abgehalten: Stellungnahmen der Sachverständigen
  • Am 19. März 2012 fand ein öffentliches Fachgespräch des Bundestagsausschusses für Familie, Frauen, Senioren und Jugend zum "Europaratsübereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels" statt: Stellungnahmen der Sachverständigen

 

 

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Wie wird überprüft, ob Deutschland die Konvention tatsächlich umsetzt?

Ob und wie die Konvention in den Staaten, die sie ratifiziert haben, tatsächlich umgesetzt ist, wird von einer 15-köpfigen Expertengruppe (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings - GRETA) untersucht.

Hierzu erstellt die Expertengruppe in einer ersten Evaluationsrunde einen umfassenden Bericht zum Umsetzungsstand in den einzelnen Vertragsstaaten und gibt Empfehlungen an die Regierungen. Der Bericht wird in einem mehrstufigen Verfahren erarbeitet. Zunächst sind die Vertragsstaaten aufgefordert einen Fragebogen auszufüllen, der Informationen zu allen Bereichen der Konvention abfragt.

Der Fragebogen: Questionnaire for the evaluation of the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by the Parties (PDF, 300 KB, nicht barrierefrei)

Diese Informationen werden bei einem Länderbesuch vertieft. Auch die Zivilgesellschaft kann den Fragebogen ausfüllen und Treffen mit der Expertengruppe vereinbaren. Alle Informationen fließen dann abschließend in einem Berichtsentwurf zusammen, der an den Vertragsstaat zur Stellungnahme übermittelt wird. Auf dieser Grundlage beschließt GRETA den endgültigen Bericht, der dann dem Vertragsstaat sowie dem sogenannten Ausschuss der Vertragsparteien zur Kenntnisnahme geschickt wird. Der Ausschuss der Vertragsparteien besteht aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten des Europarates, die die Konvention ratifiziert haben, und kann in einem eigenen Bericht Empfehlungen an den Staat zur weiteren Umsetzung der Konvention formulieren.

Alle Stufen des Verfahrens werden auf der Website des Europarates veröffentlicht.

GRETA hat mittlerweile den Umsetzungsstand der Konvention in 40 Ländern (Stand Januar 2017) untersucht. Diese Evaluationen der jeweiligen nationalen Umsetzung geben wichtige Anhaltspunkte, wie die Konvention vom Ausschuss ausgelegt wird.

Auf der Grundlage dieser Ergebnisse hat die Expertengruppe 2016 ein Kompendium guter Praxis entwickelt, in dem positive Länderbeispiele zur Umsetzung der Konventionsverpflichtungen dargestellt werden.

Auch die Situation in Deutschland ist mittlerweile von GRETA untersucht worden. Im Mai 2014 haben Delegierte der Expertengruppe im Rahmen eines einwöchigen Besuches mit Vertreterinnen und Vertretern von Bundes- und Landesministerien in Berlin, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen sowie mit Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft über den Umsetzungstand der Konvention gesprochen. Auf dieser Grundlage ist ein umfassender Bericht entstanden, der die Umsetzung der verschiedenen Rechte in den Bereichen Struktur, Prävention, Opferschutz, Opferrechte sowie der Strafverfolgung untersucht.
Die Expertengruppe würdigt positiv insbesondere aktuelle Entwicklungen im Bereich der Gesetzgebung, internationaler Kooperation und den Aufbau von Vernetzungsstrukturen auf Bund- und Länderebene. Darüber hinaus stellt GRETA aber auch Entwicklungsbedarf in Deutschland fest und formuliert eine Reihe an Empfehlungen, die der Bund und die Länder umsetzen müssen, um die Rechte aus der Konvention vollständig zu gewährleisten. Wie andere Monitoring Mechanismen von Menschenrechtsverträgen nimmt auch GRETA eine Abstufung der Empfehlungen anhand ihrer Dringlichkeit vor. So reichen die Empfehlungen von einer Einladung an den Staat, bestimmte Maßnahmen zu erwägen ("invites the state to consider") bis hin zu der dringenden Aufforderung, Defizite zu beseitigen ("urges the German authorities to…").

Im Folgenden werden ausgewählte dringliche Empfehlungen dargestellt.

Betroffene erkennen

GRETA stellt diese Empfehlung an den Anfang der Schlussfolgerungen und betont die Bedeutung der Identifizierung von Betroffenen dafür, ihnen Schutz anbieten zu können und ihre Rechte zu wahren. Dies deckt sich mit einer aktuellen Studie der Europäischen Grundrechteagentur zu schweren Formen der Arbeitsausbeutung in 21 europäischen Ländern, darunter auch Deutschland. Werden Betroffene nicht als solche erkannt bzw. als nicht angemeldete Arbeitnehmer oder irreguläre Migrantinnen wahrgenommen, droht Menschen aus Drittstaaten die Abschiebung. Betroffene erhalten keine Information und Unterstützung in Bezug auf die Durchsetzung ihrer Rechte, zum Beispiel auf eine Aufenthaltserlaubnis, Rechtsberatung, sowie Lohn oder Entschädigung. GRETA drängt daher darauf, dass die Akteure, die mit Betroffenen in Kontakt kommen, in die Vernetzung gegen Menschenhandel einbezogen und mit einheitlichen Indikatoren zu dessen Erkennung ausgestattet werden. Hierbei betont das Expertengremium insbesondere die Bedeutung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit und fordert einen pro-aktiven Ansatz zur Opferidentifizierung im Rahmen von Kontrollen. Die Empfehlung richtet sich unter anderem an das Bundesfinanzministerium als Aufsichtsbehörde des Zolls sowie an die Bundesfinanzdirektionen.

Rechte der Betroffenen auch tatsächlich gewährleisten

Die Europaratskonvention gegen Menschenhandel legt einen Schwerpunkt auf die Rechte der Betroffenen. Dementsprechend nehmen sie einen großen Teil in dem Bericht ein. GRETA gibt diesbezüglich folgende Empfehlungen ab:

Bedenkfrist für alle Betroffenen zugänglich machen; andere Bezeichnung im Gesetz erwägen

GRETA führt aus, dass die Behörden nach Artikel 13 der Konvention verpflichtet sind, allen potentiell Betroffenen von Menschenhandel, auch Betroffenen von Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung oder Kinderhandel eine Bedenkfrist sowie Unterstützungsleistungen zu gewähren. Dies umfasst Drittstaatsangehörige wie EU-Bürgerinnen unabhängig von ihrer Kooperationsbereitschaft mit den Behörden und der endgültigen Feststellung, ob sie tatsächlich von Menschenhandel betroffen sind. Der Ausschuss betont, dass die Frist allein der Erholung der Betroffenen dient und ihnen die Möglichkeit geben soll, sich für oder gegen eine Kooperation mit den Strafverfolgungsbehörden zu entscheiden. Vor diesem Hintergrund gibt er zu bedenken, dass die Verankerung der Frist in § 59 Abs. 7 Aufenthaltsrecht unter der Bezeichnung "Androhung der Abschiebung" diese Funktion konterkarieren könnte und regt die Änderung der Bezeichnung an.

Darüber hinaus sieht er ein Risiko in der Praxis, dass die Behörden die Bedenkfrist überwiegend nur anerkennen, wenn Strafverfolgungsbehörden die potentielle Betroffenheit bestätigen. Dies tun sie in der Regel ausschließlich auf der Grundlage von persönlichem Kontakt mit den Betroffenen, was diese abhalten kann, sich den Behörden zu erkennen zu geben. Dies sollten Behörden bedenken.

Die Ursache dafür, dass die Bedenkfrist in Fällen von Kinderhandel und Arbeitsausbeutung in der Praxis kaum gewährt wird, sieht der Ausschuss darin begründet, dass die für diese Bereiche zuständigen Behörden kein ausreichendes Wissen über Menschenhandel haben und nicht in die Vernetzungsstrukturen auf Landes- und Bundesebene einbezogen sind.

GRETA fordert die Behörden daher nachdrücklich auf, sicherzustellen, dass alle potentiell Betroffenen die Bedenkfrist sowie Unterstützungsleistungen in dieser Phase erhalten. Dazu sind alle relevanten Behörden mit konkreten Anweisungen zu versehen, die die Notwendigkeit der Bedenkfrist  verdeutlichen und klarstellen, dass dazu weder eine Aussage der Betroffenen noch eine Kooperationsbereitschaft erforderlich sind. Diese Empfehlung richtet sich an alle Kontroll- und Strafverfolgungsbehörden sowie die Ausländerbehörden und deren Fachaufsichten.

Entschädigung auch für Betroffene psychischer Gewalt und ohne regulären Aufenthaltsstatus

In der Auseinandersetzung mit dem Opferentschädigungsgesetz hat GRETA Defizite im Anwendungsbereich der Normen festgestellt. Die Verpflichtung aus Artikel 15 der Konvention sieht vor, dass alle Betroffenen von Menschenhandel staatliche Entschädigung erhalten müssen. Dies gilt unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus oder dem Tathergang. Da das Opferentschädigungsgesetz den rechtmäßigen Aufenthalt der Betroffenen sowie körperliche Gewalt voraussetzt und damit irreguläre Betroffene oder solche, die "nur" psychische Gewalt erlebt haben, ausschließt, fordert GRETA den Gesetzgeber auf, sicherzustellen, dass alle Betroffenen Entschädigungsleistungen erhalten können.

Unterstützungsleistung für alle Betroffenengruppen

Schutz, (psycho-)soziale Unterstützung, Gesundheitsversorgung sowie Unterbringung sind Leistungen, die allen Betroffenen nach der Konvention zustehen, aber aufgrund von Praxis oder Gesetzen nicht allen zukommen. Hier greift GRETA einzelne Betroffenengruppen heraus und sieht den Staat in der Pflicht sicherzustellen, dass zum Beispiel die Unterstützungsstruktur für Betroffene von Arbeitsausbeutung und anderen Formen von Menschenhandel außerhalb der sexuellen Ausbeutung weiter ausgebaut wird. Darüber hinaus  soll der Staat, wenn nötig, über Gesetzesänderungen sicherstellen, dass auch EU-Bürger Leistungen im Sinne der Konvention erhalten können. Die Empfehlung bezieht sich auf die Problematik, dass diese Gruppe in der Phase der Bedenkfrist derzeit von SGB-Leistungen ausgeschlossen ist.

Bundesweit umfassende Strategie gegen Menschenhandel entwickeln

Eine fehlende nationale Koordinierungsstelle sowie die föderalismusbedingte uneinheitliche Vorgehensweise der Länder führen dazu, dass es große regionale Unterschiede bei der Bekämpfung von Menschenhandel in Deutschland gibt. Hierzu gibt GRETA nachdrücklich folgende Empfehlungen ab:

  • Die Entwicklung eines nationalen Aktionsplans gegen Menschenhandel, der alle Formen von Menschenhandel umfasst. Bereits bestehende Aktionspläne wie der gegen Gewalt gegen Frauen enthalten nur vereinzelte Maßnahmen gegen Menschenhandel zur sexuellen Ausbeutung. Andere Bereiche wie Kinderhandel, Menschenhandel zur Arbeitsausbeutung oder zum Zweck der Organentnahme fehlen vollständig.
  • Insbesondere die Länder sollen einen Fokus auf Kinderhandel legen und im Rahmen von Kooperation und Vernetzung eine Verlinkung der Akteure im Bereich Kinderschutz und Menschenhandel herstellen.
  • Bund und Länder sollten ihre Bemühungen bei der Bekämpfung des Menschenhandels zur Arbeitsausbeutung verstärken. Hierzu sind Zivilgesellschaft, Gewerkschaften, der Zoll sowie die Wirtschaft einzubeziehen. Erneut weist GRETA dabei auf die Notwendigkeit hin, Betroffene als solche zu identifizieren.

Datenerhebung und Forschung verbessern, unabhängige Berichterstatterstelle erwägen

Ein Schwerpunkt liegt auf der Forderung nach Datenerhebung und Evaluation. Zum einen ist die statistische Datenlage im Bereich Menschenhandel dünn und fast ausschließlich auf die polizeiliche Ermittlungsarbeit beschränkt. Zum anderen gibt es wenig Wissen über die Wirkungsweise der staatlichen bzw. staatlich finanzierten Maßnahmen gegen Menschenhandel von Bund und Ländern.
Der menschenrechtsbasierte Ansatz der Konvention verlangt, dass insbesondere auch Daten zur Verwirklichung der Betroffenenrechte zu erheben sind. So kann derzeit beispielsweise nicht beantwortet werden, wie viele Betroffene eine Entschädigung erhalten haben oder ihren Lohn einklagen konnten. GRETA richtet daher die Empfehlung an die zuständigen Behörden, ein einheitliches Datenerfassungssystem zu errichten, über das aggregierte Daten zu Geschlecht, Alter, Art der Ausbeutung im Bereich Menschenhandel generiert werden können. Darüber hinaus weist die Expertengruppe auf das Potential einer empirisch gestützten Politik für die Bekämpfung des Menschenhandels hin und fordert die Bundesregierung auf zu erwägen, eine unabhängige nationale Berichterstatterstelle einzurichten. Diese könnte auf der Grundlage von Datensammlung und Evaluation Entwicklungen im Bereich Menschenhandel monitoren und Best Practices sowie Lücken staatlichen Handelns identifizieren.

Englischer Bericht von GRETA zum Umsetzungsstand in Deutschland sowie die Kommentierung der Bundesregierung des Berichts

Bericht des Instituts (Juni 2014, auf Englisch): Response of the German Institute for Human Rights to the Questionnaire for the evaluation of the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by the parties (PDF, 176 KB, nicht barrierefrei)

Handreichung des Instituts "Menschenhandel als Menschenrechtsverletzung - Strategien und Maßnahmen zur Stärkung der Betroffenenrechte"

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Kontakt

Heike Rabe
Geschlechtsspezifische Gewalt und Zugang zum Recht
Tel.: 030 25 93 59 - 127
E-Mail: rabe(at)institut-fuer-menschenrechte.de