CEDAW - Forum 4

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Bericht zum Forum 4

Quotenregelungen als Instrument zur Verbesserung der Teilhabe an Führungspositionen


Panel: Katja Rodi (Deutscher Juristinnenbund), Mechthilde Maier (Leiterin der Group Diversity Management der Deutschen Telekom), Eva Maria Welskop-Deffaa (Leiterin der Abteilung Gleichstellung und Chancengleichheit im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend), Marlies Brouwers (Vorsitzende des Deutschen Frauenrates)
Moderatorin: Petra Follmar-Otto (Deutsches Institut für Menschenrechte)
Rapporteurin: Maral Kashgar (MenschenRechtsZentrum der Universität Potsdam)

Gründe für die Forderung nach gesetzlichen Quotenregelungen

Schon seit Anfang der 90er Jahre steht die unzureichende Teilhabe von Frauen an Führungspositionen in der Privatwirtschaft wie im öffentlichen Dienst in der Bundesrepublik Deutschland im Fokus der Kritik des Frauenrechtsausschusses, welcher die Einhaltung der Verpflichtungen aus dem UN Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (1) (CEDAW) überwacht. (2) In seinen Abschließenden Bemerkungen von 2009 zum 6. Staatenbericht Deutschlands bedauerte der Ausschuss, dass den geäußerten Empfehlungen nicht hinreichend Beachtung geschenkt wurde, und forderte die Bundesrepublik erneut auf, „konkrete Ziele wie Quoten und Fristen festzulegen, um das Erreichen einer substantiellen Gleichstellung zwischen Frau und Mann … zu beschleunigen.“ (3)
Trotz dieser Empfehlungen steht die Bundesrepublik Deutschland im EU-weiten Vergleich mit gerade mal 13 Prozent Anteil an Frauen in Entscheidungspositionen an zehnter Stelle. (4) Bislang ist zu wenig geschehen, um eine gleichberechtigte Teilhabe von Frauen an den Führungspositionen der Privatwirtschaft und des öffentlichen Dienstes herbeizuführen.  
Diese Zahlen und die aktuellen Abschließenden Bemerkungen des Frauenrechtsausschusses von 2009 wurden im 4. Forum „Quotenregelungen als Instrument zur Verbesserung der Teilhabe an Führungspositionen“ zum Anlass genommen, um Expertinnen aus der Zivilgesellschaft, Politik und Wirtschaft an einen Tisch zu bringen, um die Wege zur Umsetzung der Empfehlungen des Ausschusses zu diskutieren, konkrete Anregungen und Vorschläge zu Umsetzungsmaßnahmen zu sammeln sowie um einen Austausch zwischen den verschiedenen betroffenen Bereichen der Gesellschaft zu ermöglichen.
Zum einen wurde diskutiert, ob gesetzliche Quotenregelungen eingeführt werden sollten, um Frauen in der Privatwirtschaft stärker an den Führungspositionen zu beteiligen. Zum anderen fand ein Austausch über mögliche Ausgestaltungen gesetzlicher Quotenregelungen sowie sonstiger proaktiven Maßnahmen statt. Diskutiert wurden auch die Chancen politischer Durchsetzbarkeit.

Die vier Referentinnen waren sich einig, dass bislang in der Bundesrepublik Deutschland nicht genügend getan wurde, um Frauen hinreichend den Zugang zu den Führungsetagen zu ermöglichen, und dass mittlerweile die Zeit gekommen sei, substantielle Maßnahmen vorzunehmen, um diese Lage zu beseitigen. Dabei wurde die Forderung nach der Einführung gesetzlicher Quotenregelungen sehr deutlich formuliert. Uneinigkeit bestand vor allem bezüglich der Frage, ob der Zeitpunkt, zu dem diese Maßnahme als „ultima ratio“ erforderlich wird, weil andere Anstrengungen erkennbar erfolglos bleiben, bereits heute gekommen sei (was die große Mehrheit des Forums bejahte) oder ob zuvor noch andere Maßnahmen sinnvoll anzuwenden sind. Welche anderen Maßnahmen dies im Rahmen des Stufenplans sein könnten, wurde nicht im Detail ausgeführt. Der im Koalitionsvertrag avisierte Stufenplan zur Erhöhung des Anteils von Frauen in Führungspositionen setzt auf der ersten Stufe auf verbindliche Selbstverpflichtungen und Berichtspflichten (Transparenz).
Die Forderungen des Frauenrechtsausschusses treffen, so die gemeinsame Einschätzung, in der Bundesrepublik auf eine Situation, in der Frauen, die in der Ausbildung und im Studium mindestens ebenso erfolgreich sind wie ihre männlichen Mitstreiter, auf dem Arbeitsmarkt in den Führungsetagen nicht zu finden sind. Die Entwicklungen, so die wiederholt geäußerte Einschätzung, hätten gezeigt, dass ohne gesetzliche Quotenregelungen keine Veränderung dieser misslichen Lage zu erwarten sei. Schließlich hätten freiwillige Selbstverpflichtungen das Problem auf diejenigen setzen zu müssen, die etwas „abgeben“ müssten. Darüber hinaus wurde auch mehrfach auf den durch einen höheren Frauenanteil in den Entscheidungsgremien steigenden betriebswirtschaftlichen Erfolg von Unternehmen hingewiesen. Studien hätten ergeben, dass bei einem Frauenanteil von 30 Prozent der Geschäftserfolg sich um ein Drittel bis um die Hälfte verbessern würde.   
Hingegen wurde der Einführung gesetzlicher Quotenregelungen entgegengehalten, sie würde unter Umständen den Druck auf die Akteure mindern, die eigentlich erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung der strukturellen Probleme und Ursachen, die einer gleichberechtigten und gleichwertigen Teilhabe von den Frauen an der Privatwirtschaft wie am öffentlichen Dienst im Wege stehen, zu beseitigen. Quotenregelungen seien daher von Frau Ministerin Schröder als eine „Kortisonbehandlung“ charakterisiert worden: eine Behandlung, welche nicht die Ursachen bekämpfe. Kortison könne aber die natürliche Immunabwehrreaktion des Körpers außer Kraft setzen, damit die eigentliche Heilbehandlung durchgeführt werden und wirken könne. Im Hinblick auf die Berücksichtigung weiterer Vielfaltsdimensionen wie etwa Migrationshintergrund, Alter, Behinderung, sexueller Orientierung und Identität in Quotenregelungen und begleitenden Maßnahmen wurden von den Expertinnen keine Lösungen angeboten bzw. eine Fokussierung auf die Dimension Gender befürwortet.

Vorschläge und Ansätze zur Gestaltung gesetzlicher Regelungen zur Herbeiführung der gleichberechtigten Teilhabe von Frauen an Führungspositionen

Auch wenn keine Einigkeit darüber bestand, dass gesetzliche Regelungen bereits jetzt eingeführt werden müssten, wurden dennoch mögliche Formen einer solchen Regelung diskutiert.

Gesetzliche Quotenregelungen und Mindestanteilregelungen

Es gibt verschiedene Formen von Quotenregelungen, die alle die zahlenmäßige Angleichung des Anteils einer Personengruppe im Vergleich zu einer anderen zum Ziel haben. Unter anderem können Quoten durch ihre unterschiedlichen Anforderungen an die Qualifikation der bevorzugten Personengruppe unterschieden werden – leistungsabhängige und leistungsunabhängige Quoten. Sie lassen sich aber auch anhand ihres Anwendungszeitpunkts unterscheiden in Zielquoten (5) und Entscheidungsquoten (6). Darüber hinaus gibt es unterschiedliche Durchsetzungsmethoden: Quotenregelungen mit Zwangscharakter (harte Quoten) ziehen bei Nichtumsetzung Sanktionen nach sich, wohingegen Quotenregelungen ohne Zwangscharakter (weiche Quoten) durch Anreize oder Sanktionen die Umsetzung der Quote zu bewirken versuchen.
Quoten seien bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Einklang mit europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben und dienen dem Staatsauftrag zur Erreichung der faktischen Gleichberechtigung zwischen Frauen und Männern gemäß Art. 3 Abs. 2 Grundgesetz und des Auftrags der Frauenrechtskonvention in Art. 4, die Gleichstellung der Frau durch zeitweilige Sondermaßnahmen zu erreichen.

Die Referentinnen waren sich darüber einig, dass die bereits für den öffentlichen Dienst bestehenden gesetzlichen Quotenregelungen, wie zum Beispiel im Bundesgleichstellungsgesetz (7), sowie den Landesgleichstellungsgesetze und dem Bundesgremienbesetzungsgesetz (8) wenig erfolgreich gewesen seien. Dabei lag ein Schwerpunkt der Diskussion zu diesem Unterpunkt auf möglichen Ausgestaltungen von Sanktionen. Aber auch die Ausgestaltung der Quotenregelung selbst wurde behandelt. Die Expertinnen waren sich nicht nur darüber einig, dass die Effektivität und Wirksamkeit der Quotenregelungen entscheidend von ihrer konkreten Ausgestaltung abhänge, sondern auch darüber, dass es ebenso auf begleitende Maßnahmen ankomme. Die diskutierten begleitenden Maßnahmen werden im nächsten Abschnitt behandelt.

In der Debatte über die mögliche Ausgestaltung der Quotenregelung selbst, wurde zum Beispiel eine qualifikationsabhängige Frauenquote in Form einer Zielquote für die Aufsichtsräte börsennotierter Unternehmen und Unternehmensvorstände sowie für Positionen im öffentlichen Dienst gefordert.
Als politisch gangbarer Weg wurde die Einführung von „Mindestanteilsregelungen“ genannt, die so gestaltet sein müssten, dass Männer und Frauen zu einem prozentualen Anteil unterhalb von 50 Prozent gleich vertreten sind. Durch Mindestanteilsregelungen würde man die Gleichbehandlung von Frauen und Männern gewährleisten. Eine Stimme schlug vor, eine Mindestanteilsregelung mit der Maßgabe, dass nicht mehr als 60 Prozent eines Geschlechts in einem Gremium vertreten sein dürften, einzuführen. So könne das Problem der Ungleichbehandlung von Männern und Frauen vermieden werden und Frauen würden so nicht zur „Quotenfrau“ abgestempelt.   

Als Möglichkeiten zur Durchsetzung der Regelungen – ob nun Quoten oder Mindestanteilsregelungen – wurden verschiedene weiche und scharfe Sanktionen bzw. Imperative diskutiert. So wurde über die Übertragung von Regelungen aus den Bundes- und Landesgleichstellungsgesetzen für den öffentlichen Dienst auf die Privatwirtschaft diskutiert, nach denen eine Begründungspflicht entsteht, wenn trotz mehrerer weiblicher ein männlicher Kandidat ausgewählt werden soll. Darüber hinaus solle bei der Aufstellung der Kandidaten die Zahl der vorzuschlagenden weiblichen Kandidatinnen automatisch steigen, je mehr männliche Kandidaten aufgestellt werden.
Als scharfe Sanktionen wurde zum Beispiel vorgeschlagen, Entscheidungen von Gremien, deren Besetzung nicht den Quotenvorgaben entspricht, für unwirksam zu erklären. Weiterhin käme eine Streichung von Fördermitteln oder Zuschüssen in Betracht. Vorgeschlagen wurde auch, dass bei einer mit einer Quote nicht übereinstimmenden Besetzung eines Gremiums, ein Gericht die Benennung von Frauen im Rahmen einer Ersatzvornahme vornimmt, um die Erreichung der Quote zwangsweise durchzusetzen.
Es wurde auch die Möglichkeit der Abgabepflicht bei einer Nichteinhaltung der Quote diskutiert, wobei hier kritisiert wurde, dass sich Unternehmen „freikaufen“, d.h. die Abgabe zahlen, statt die Quote zu erfüllen, könnten. Vor diesem Hintergrund wurde von einer Abgabensanktion abgeraten.   
Zudem wurde gefordert, dass die Vergabe öffentlicher Aufträge an die Privatwirtschaft, von einer erfolgreichen Gleichstellungspolitik des jeweiligen Betriebes abhängig gemacht werden solle.

Begleitende Maßnahmen zur Quote

Auch wenn die Forderungen nach der Einführung von gesetzlichen Quotenregelungen die Debatte dominierte, wurde insbesondere von den Stimmen, die ihre Erfahrungen mit Quoten teilen konnten, deutlich gemacht, dass Quoten keinen Selbstzweck haben und durch begleitende Maßnahmen ergänzt werden müssen, um eine nachhaltige und tief greifende Gleichberechtigung von Frauen bei der Teilhabe an Führungspositionen herbeizuführen. Für eine nachhaltige Besetzung sei eine offene Unternehmenskultur besonders wichtig. Dies erfordere vor allen Dingen eine frauenfreundlichere Gestaltung der Unternehmen, was wiederum ein Umdenken voraussetze. Vor diesem Hintergrund wurde auch über alternative und begleitende Maßnahmen zu den Quoten gesprochen.

Als wichtige Themen wurden dabei die Flexibilisierung der Arbeitszeit sowie die Kinderbetreuungsoptionen genannt. Es wurde deutlich gemacht, dass Unternehmen ein frauenfreundlicheres Image kreieren müssen, um Frauen für ihre Führungsetagen zu gewinnen. Die Unternehmen müssten umdenken und die Arbeitsbedingungen in den Führungsetagen an die Frauen anpassen, statt von ihnen eine Anpassung an die rauen und oft familienunfreundlichen Arbeitsbedingungen zu erwarten. Die Arbeitszeiten müssten den verschiedenen Lebensphasen angepasst und individualisierte Elternzeit zu verschiedenen Lebensphasen der Kinder angeboten werden. Außerdem müssten die haushaltsnahen Dienstleitungen insbesondere für junge Paare, wie zum Beispiel die frühkindliche Betreuung, ausgebaut werden. Durch diese begleitenden Maßnahmen und der Flexibilisierung der Arbeitszeiten von Führungskräften würden auch die Männer in den Unternehmen profitieren.  
Ein weiterer wichtiger Punkt sei die Transparenz bei der Personalarbeit: Entscheidungen bei der Wahl der Belegschaft müsste auf jeder Ebene nachvollziehbar sein. Sind sie es nicht, schüren sie das Gefühl, benachteiligt worden zu sein.
Darüber hinaus wurde auch immer wieder betont, wie wichtig es für die nachhaltige Teilhabe von Frauen in den Führungspositionen sei, in den Unternehmen bei der eigenen Nachwuchsförderung zu beginnen, um die jungen weiblichen Talente frühestmöglich an das Unternehmen zu binden.

Als Alternative zu gesetzlichen Quotenregelungen wurde auch die Vereinbarung zwischen Vertretern der Privatwirtschaft und der Regierung diskutiert, die 2001 in Deutschland abgeschlossen wurde, wobei die Mehrheit der Stimmen diesen Weg als ineffektiv ansah. Dies habe sich darin zeigt, dass sich mit einigen wenigen Ausnahmen die Situation der Frauen in der Privatwirtschaft nicht merklich gebessert hat. Darüber hinaus wurde der Regierung vorgeworfen, dass ihr Abkommen mit den Arbeitgeberverbänden von 2001 untauglich gewesen sei, die Teilhabe von Frauen an Führungspositionen zu verbessern, da sich lediglich diejenigen verpflichtet hätten, die nicht über die nötige Kompetenz verfügen, um die Vereinbarung auch durchzusetzen. Damit sei eine an sich untaugliche Vereinbarung auch noch mit der falschen Partei abgeschlossen worden.
Dem wurde entgegen gehalten, dass die Vereinbarung zwar nicht untauglich, aber möglicherweise unzureichend war. Sie habe immerhin eine Debatte angestoßen und in zwei der vier Zielbereiche (Vereinbarkeit von Familie und Beruf, verbesserte Ausbildungschancen für Frauen und Mädchen) durchaus Erfolge gezeigt. Darüber hinaus sei es zwar bedauerlich, dass diejenigen, die sich verpflichtet hätten, die Verpflichtungen nicht alleine erfüllen könnten. Es sei aber deren Aufgabe, einen Weg zu finden.

Bereitschaft der Politik, die Forderungen umzusetzen

Eines der wesentlichen Themen, auf die näher eingegangen wurde, war der sogenannte Stufenplan, den die Regierungskoalition in ihrem Koalitionsvertrag formuliert hat, um das Problem der mangelnden Teilhabe von Frauen an Führungspositionen anzugehen.
In der Bundesdrucksache 17/901 sei die erste Stufe des Stufenplans sehr präzise beschrieben worden, (9) wobei die anderen Stufen weder formuliert wurden noch klar sei, wann eine Stufe abgeschlossen sei und Maßnahmen der nächsten Stufe einsetzen müssten. Die letztgenannte Lücke ist aber im Hinblick der Empfehlungen des CEDAW-Sachverständigenausschusses, klare Fristen einzuführen, besonders problematisch. Dies wurde auch ausdrücklich kritisiert: ein Stufenplan ohne Zeitplan sei nutzlos. Man müsse einen zeitlichen Rahmen angeben und es müsse konkret formuliert werden, von wem was bis wann erreicht werden soll. Außerdem spiele die Quotenregelung als solche in den Formulierungen der Koalitionspartner keine ausdrückliche Rolle.
Dennoch werde die Politik am Stufenplan festhalten und diesen umsetzen, indem sie sich vorerst auf die erste Stufe konzentriert. Es müssen also weitere Selbstverpflichtungen herbeigeführt werden – mit der Selbstregulierung durch den Corporate Governance Kodex und seine neuen Diversity-Empfehlungen sei hier bereits einiges geschehen, dem durchaus Verbindlichkeit verliehen worden sei. Außerdem müssten zuerst bereits bestehende Berichtspflichten „mit schärferer Waffe“ geführt werden, bevor neue Berichtspflichten geschaffen würden. Zur Effektivität der Berichtspflichten wird im Übrigen ein Bericht des Deutschen Juristinnenbunds zum 1. Dezember 2010 erwartet. Sollten die Berichtspflichten nicht zum erhofften Ziel führen, müsse man sich dann überlegen, ob nicht doch auf gesetzliche Quotenregelungen zurückgegriffen werden müsste. In diesem Fall sei aber klar, dass kein Gesetz besser sei als eines, das nicht eingehalten wird. Insofern müsste das Gesetz mit effektiven Sanktionen ausgestattet werden.

Fazit

Es besteht eine große Übereinstimmung hinsichtlich des katastrophalen Zustands der Teilhabe von Frauen an Führungspositionen, so dass sich alle, sei es auf der Seite der Politik, der Zivilgesellschaft oder der Unternehmen, einig sind, dass die Zeit gekommen sei, substantielle Regelungen vorzunehmen. Teile der privaten Wirtschaft hätten vorgemacht und gezeigt, welche konkreten Maßnahmen zum Erfolg führen können.
Die Forderungen der Zivilgesellschaft sind eindeutig: Das Ziel könne nur noch durch gesetzliche Regelungen erreicht werden. Dabei unterscheiden sich die Meinungen hinsichtlich der Begriffe, Form und Ausgestaltung der Regelungen: auf der einen Seite werden gesetzliche Quotenregelungen und auf der anderen Seite gesetzliche Mindestanteilsregelung gefordert. Einig sind sich die Stimmen aber dahingehend, dass unabhängig von der Form der gesetzlichen Regelung, diese in jedem Fall mit Sanktionen ausgestattet werden muss, um die Umsetzung in die Praxis effektiv herbeiführen zu können. Die Berücksichtigung anderer Vielfaltsdimensionen in Quotenregelungen und begleitenden Maßnahmen bleibt eine Aufgabe zur Entwicklung von Konzepten.
Ob nun aber die Regierung eingesehen hat, dass es höchste Zeit ist, gesetzliche Regelungen einzuführen, bleibt fraglich. Sie setzt weiterhin auf Selbstverpflichtungen. Wenn die gesetzlichen Regelungen effektiv und mit konkreten Fristenregelungen versehen sowie den obigen Vorschlägen und Anregungen entsprechend ausgestaltet werden würden, müsste die Regierung jedoch nicht befürchten, dass nach Inkrafttreten eines Gesetzes wieder Jahre vergehen, bis sich etwas ändert.

1: Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 18. Dezember 1979, UNTS Bd. 1249, S. 13; BGBl. 1985 II, S. 962.
2: Art. 17 Abs. 1 S. 1 CEDAW.
3: UN-Dok. CEDAW/C/DEU/CO/6 vom 12. Februar 2009, Nr. 25f.
4: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Studie: Frauen in Spritzengremien großer Unternehmen weiterhin massiv unterrepräsentiert, Wochenbericht des DIW Berlin Nr. 4/2010, S. 9.
5: Bei der Zielquote werden solange Personen aus der  bevorzugten Gruppe eingestellt, bis der vorgegebene Prozentanteil erreicht ist.
6: Bei der Entscheidungsquote soll in einem bestimmten Zeitraum der vorgegebene Anteil an der bevorzugten Personengruppe erreicht werden.
7: Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung und in den Gerichten des Bundes (Bundesgleichstellungsgesetz - BGleiG) vom 30. November 2001, BGBl. I S. 3234.
8: Gesetz über die Berufung und Entsendung von Frauen und Männern in Gremien im Einflussbereich des Bundes (Bundesgremienbesetzungsgesetz) vom 24. Juni 1994, BGBl. I S. 1406, 1413.
9: Antrag, Internationaler Frauentag – Gleichstellung national und international durchsetzen, Bundestagsdrucksache 17/901 vom 3. März 2010. Dort heißt es unter Nr. 11: „… sich entschlossen für eine deutliche Erhöhung des Anteils von Frauen in Führungspositionen in der Wirtschaft und im öffentlichen Dienst nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzusetzen; ferner wird ein Stufenplan für eine Erhöhung des Anteils von Frauen in Vorständen und Aufsichtsräten vorgelegt werden; der Stufenplan setzt in einer ersten Stufe auf verbindliche Berichtspflichten und transparente Selbstverpflichtungen“.