CEDAW - Forum 3

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Bericht zum Forum 3

Geschlechtergerechter Haushalt - Gender Budgeting

Panel: Helga Hentschel, (Berliner Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen),  Marion Böker (boeker-consult, Beratung für Menschenrechte und Genderfragen), Sabine Lindemann (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)  Moderatorin: Barbara Vieweg (Weibernetz e. V.)Rapporteurin: Ulrike Spangenberg (Gesellschaft für Sozialwissenschaftliche Frauen- und Genderforschung)

Einführung

Gender Budgeting ist eine gleichstellungspolitische Strategie, die durch die Einbeziehung einer Geschlechterperspektive in allen Stadien des Haushaltsverfahrens, insbesondere durch die auf geschlechterdifferenzierten Analysen beruhende gleichstellungsorientierte (Um)Verteilung von Einnahmen und Ausgaben, Geschlechtergerechtigkeit evaluieren, steuern und umsetzen soll. Häufig wird Gender Budgeting als Übertragung von Gender Mainstreaming auf das Haushaltsverfahren bezeichnet. Ebenso wie Gender Mainstreaming ist Gender Budgeting ein querschnittsorientiertes, systematisch und kontinuierlich umzusetzendes Verfahren, welches das gesamte Haushaltsverfahren umfasst: steuerpolitische Entscheidungen, die mittel- und langfristigen Finanzplanung, die jährliche Haushaltsaufstellung, die Haushaltsausführung und die Rechnungslegung.
In der Bundesrepublik wurde Gender Budgeting bereits in einigen Bundesländern eingeführt. Auf Bundesebene wurde bislang lediglich eine Machbarkeitsstudie durchgeführt, die 2007 veröffentlicht wurde.

Die Empfehlungen des Frauenrechtsausschusses (CEDAW)

Der Frauenrechtsausschuss kritisiert, dass es trotz der Absichtserklärung der Bundesregierung und der Machbarkeitsstudie bislang keine Schritte zur tatsächlichen Umsetzung eines geschlechtersensiblen Bundeshaushalts unternommen wurden (Paragraf 23). Die Bundesrepublik wird aufgefordert, ihrer Absichtserklärung nachzukommen und ein geschlechtergerechtes Finanzmanagement der öffentlichen Haushalte einzuführen, das alle Ministerien umfasst. Die Umsetzung soll sich an den Erfahrungen der Bundesländer orientieren (Paragraf 24).

Die Diskussion im Forum

Im Forum wurden zunächst Erfahrungen mit der Umsetzung Gender Budgeting vorgestellt:

  • Berlin ist eines der Bundesländer, in denen Gender Budgeting umgesetzt wird. Der Prozess wird seit 2002 zunächst mit einer Pilotphase in ausgewählten Bereichen exemplarisch erprobt. Inzwischen liegen für breite Teile des Haushaltes (90 Produkte) geschlechterdifferenzierte Nutzenanalysen vor. Die breite Resonanz auf die im September 2010 stattgefundene Tagung: „Gender Budgeting – von der Analyse zur Steuerung„ hat gezeigt, dass das Thema in der Berliner Verwaltung Fuß gefasst hat. Durch die Vorgaben der Senatsverwaltung für Finanzen, als einem der zentralen Akteure des Umsetzungsprozesses, kann sich die Verwaltung der Umsetzung von Gender Budgeting nicht entziehen.
  • Auch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) hat bereits Erfahrungen mit der Umsetzung von Gender Budgeting gemacht. Gleichstellung gilt seit langem als Grundprinzip der Entwicklungspolitik und Gender Budgeting ist in verschiedenen Programmen und Erklärungen hinsichtlich der Praxis in anderen Staaten verankert. Gender Budgeting wird als Instrument von Gender Mainstreaming verstanden, mit dem die fachlichen Entscheidungsgrundlagen der Politik gestärkt und die Verteilung von finanziellen Mitteln transparenter und effektiver gestaltet werden kann. Gender Budgeting kann damit auch die Bekämpfung von Armut und Korruption und ein Beitrag zu "good governance" sein.
  • Als zentrale Erfolgsfaktoren wurden insbesondere benannt:
    - der politische Wille des Parlaments und eine klare Beschlusslage der Regierung
    - Verpflichtung durch Top Down/ Verankerung von Gender Budgeting in haushaltsrechtlichen Vorgaben
    - aktive Steuerungsstrukturen unter Federführung des Finanzministeriums und Beteiligung aller Ressorts
    - Betonung des Nutzens von Gender Budgeting auch über die Geschlechtergleichstellung hinaus (z. B. effektivere Verteilung von Mitteln), da Gleichstellung in der Bundesrepublik als eigener Wert wenig anerkannt ist
    - Sicherstellung der Partizipation von Frauen und frauenrechtlichen Nichtregierungsorganisationen an dem Prozess der Haushaltsaufstellung und der Gender-Analysen
    - Schulungen zu den Zielen von Gender Budgeting
    - Bildung von Netzwerken, um eine nachhaltige Umsetzung von Gender Budgeting zu fördern
    - differenzierte Nutzenanalysen, die den (länder-)spezifischen Kontext berücksichtigen.


Ausführliche Informationen zum Berliner Prozess finden sich unter: www.gleichstellung-weiter-denken.de, www.berlin.de/sen/gender/gender-budget/index.html und www.gender.de/budgets/iniberlin.htm (die "Berliner Initiative für einen geschlechtergerechten Haushalt in Berlin" organisiert die Partizipation für Bürgerinnen und Bürger und Monitoring). Weitere Informationen zu Gender Mainstreaming und Gender Budgeting in der Entwicklungszusammenarbeit unter: www.gtz.de/de/themen/politische-reformen/demokratie-rechtsstaat/10524.htm .

Neben den Erfahrungen mit Gender Budgeting wurde im Forum auch CEDAW als Instrument zur Durchsetzung von Gender Budgeting thematisiert. CEDAW verpflichte die Bundesregierung sowohl zur Umsetzung von Gender Budgeting als auch Gender Mainstreaming. Darüber hinaus können aus CEDAW und anderen internationalen Verpflichtungen und Verträgen Vorgaben abgeleitet werden, mit denen die für Gender Budgeting notwendigen gleichstellungspolitischen Ziele konkretisiert werden können. Aus den rechtlichen Vorgaben folgt zudem, dass beim Gender Budgeting nicht nur um die Berücksichtigung von „Geschlecht“ (gender und sex) geht, sondern weitere Differenzierungen nach Zielgruppen in den Prüfkategorien vorgenommen werden wie z. B. Alter, Migration oder Behinderung zur Überprüfung und Steuerung der Umsetzung der in den UN-Menschenrechtsabkommen verbrieften Rechte. Hieran anknüpfend wurde die Vision einer sich hieraus ergebenden Vertiefung des Verfahrens zum Menschenrechts Budgeting vorgestellt und diskutiert.

In der Diskussion ging es zum einen vertiefend um Ansatzpunkte und Anforderungen für die Umsetzung von Gender Budgeting auf Bundesebene und in Kommunen. Zum anderen ging es um Fragen des politischen und rechtlichen Drucks, um die tatsächliche Umsetzung von Gender Budgeting durchzusetzen.

Ansatzpunkte und Anforderungen:

  • Die Erfahrung aus Berlin hat gezeigt, dass es sich für die Einführung von Gender Budgeting anbietet, thematische Schwerpunkte zu setzen. Für die Analyse des Haushaltes sollten anfänglich pragmatisch Bereiche ausgewählt werden, in denen die ungerechte Verteilung finanzieller Mittel offensichtlich ist oder die Mittel direkt den Begünstigten zukommen (Nutzenanalyse der Bezirke). Auf Bundesebene bieten sich dafür z. B. die Verteilungswirkungen des Ehegattensplittings an, die Anhebung des Rentenalters, die Gesundheitsreform oder Maßnahmen der Bundesagentur für Arbeit. Ein interessanter und für die Landespolitik relevanter Bereich ist auch die Tourismusbranche, deren Statistik in der Zuständigkeit des Bundes liegt. Möglicherweise bieten sich auch Bereiche an, in denen mittlerweile deutlich wird, dass Männer/Jungen ebenfalls Förderung zur Befähigung der Praxis von Gleichstellung (CEDAW 4.1.) benötigen, da Gender Budgeting als Evaluations- und Steuerungsverfahren auf die aktive und zu aktivierende Mitwirkung aller Menschen an der de facto Geschlechtergleichstellung zielt. Ein derartiges Profitieren wie auch Mitwirken vom und am Verfahren zur Einlösung der Menschenrechte als Aha-Erlebnisse können zur Akzeptanz von Gender Budgeting beitragen.
  • Auf kommunaler Ebene bietet sich anfänglich ein niedrigschwelliger Ansatz etwa mit Hilfe der geschlechterdifferenzierten Nutzenanalyse an, die den Mehrwert von Gender Budgeting für die Verwaltung schon nach kürzerer Zeit aufzeigen kann. Für die Umsetzung auf kommunaler Ebene müssen vor allem Verbündete in der Verwaltung, aber auch in der Zivilgesellschaft gesucht werden. Gleichzeitig stellt sich die Frage, inwieweit der Bund oder die Länder die Umsetzung von Gender Budgeting in Kommunen unterstützen kann und muss (siehe CEDAW).
  • Gender Budgeting muss politisch beschlossen werden und durch die Leitungsebene eingeführt werden (Top-down). Gleichzeitig bedarf es aber auch einer interessierten Arbeitsebene und der Durchsetzung von unten (Bottom-up) durch Bürgerinnen und Bürger in Verbänden. Wichtig ist insbesondere die Einbindung der für das Haushaltsverfahren federführenden Finanzverwaltung.
  • Um die Umsetzung rechtlich abzusichern, bedarf es eines rechtlich verbindlichen Rahmens, beispielsweise durch die Integration von Gender Budgeting in die Haushalts(ver)ordnung oder die Haushaltsrichtlinien. Bislang sind geschlechterdifferenzierte Folgenabschätzungen nur allgemein über die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) vorgeschrieben, die lediglich die Bundesministerien, aber nicht das Parlament bindet.
  • Geschlechterdifferenzierte Analysen dürfen sich nicht auf die Kategorisierung Geschlecht beschränken, sondern sollten auch andere Kategorisierungen umfassen.
  • CEDAW und die anderen acht UN-Menschenrechtabkommen sollten zur Definition der Ziele in Gender Budgeting Verfahren genutzt werden.
  • Die Umsetzung von Gender Bugeting konzentriert sich bislang auf geschlechterdifferenzierte Nutzenanalysen. Um die Ergebnisse dieser Analysen zu bewerten und die Ausgaben ggf. umzuverteilen, müssen gleichstellungspolitische Ziele formuliert werden. Gender Budgeting zielt nicht notwendig auf eine paritätische Verteilung von Geldern auf Frauen und Männer. Ausschlaggebend ist die beabsichtigte Wirkung hinsichtlich der Steigerung und Umsetzung von Gleichstellung, bzw. der Verringerung und Abschaffung von Diskriminierung aufgrund von "sex" und "gender". Vielmehr kann es bedingt durch den Nachholbedarf von Frauen auch angebracht sein, bestimmte Gelder zu 100% Frauen zukommen zu lassen oder auch überproportional Männer oder Jungen zu fördern.
  • Für die Einführung von Gender Budgeting sind externe Beraterinnen und Berater mit entsprechender Genderkompetenz notwendig. Dabei sollte auch der im BMZ bestehende Expertenpool und damit die Erfahrungen aus anderen Staaten einbezogen werden.
  • Die Umsetzung von Gender Budgeting setzt nach Geschlecht und anderen relevanten Kategorisierungen differenzierte Daten voraus. Wünschenswert wäre eine Vergleichbarkeit dieser Daten auf Ebene des Bundes, der Länder und der Kommunen.


Ansatzpunkte zur Durchsetzung von Gender Budgeting:

  • Es ist zu erwarten, dass CEDAW in den kommenden Jahren mehr Gewicht bekommt. Bereits in den Empfehlungen zum 6. Staatenbericht mahnt der Ausschuss konkrete Schritte zur Umsetzung eines geschlechtersensiblen Haushaltes auf Bundesebene an. Vermutlich wird es in den nächsten Jahren eine allgemeine Empfehlung zur Durchführung von Gender Budgeting geben. Bei einer genaueren Abfrage durch den Ausschuss werden dann auch Lücken der Gleichstellungspolitik offensichtlicher. Zudem folgt der nächste im Jahr 2014 anstehende Bericht unmittelbar der Bundestagswahl im Jahr 2013. Es ist daher wichtig bereits jetzt mit der Lobbyarbeit zu beginnen, um Gender Budgeting als politisch relevantes Thema im Wahlkampf zu etablieren.
  • Politischer Druck kann möglicherweise auch durch andere Institutionen und Entscheidungsträger, beispielsweise die neue UN-Organisation UN-Women (bislang u. a. UNIFEM) mit dem neuen auch für Deutschland geltenden Mandat, die Europäische Kommission, den europäischen Rat oder andere Länder innerhalb der EU erzeugt werden.
  • Staatenübergreifende Datenerhebungen sind eine Chance Handlungsdefizite in Deutschland aufzuzeigen. Beispielsweise bekommt der hohe Gender Pay Gap in Deutschland im Vergleich zu anderen EU-Ländern durch die EU-Statistik und Aktivität der EU-Kommission sehr viel mehr Gewicht und kann nicht mehr als selbstverständlich abgetan werden.