CEDAW - Forum 2

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Bericht zum Forum 2

Ungleichheit bei gleicher Leistung - Gender Pay Gap


Panel: Claudia Menne (Leiterin des Bereichs Gleichstellung- und Frauenpolitik des Deutschen Gewerkschaftsbundes), Katharina Greszczuk (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend), Christel Humme (MdB, Mitglied des Bundestagsausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend)
Moderatorin: Nina Althoff (Deutsches Institut für Menschenrechte)
Rapporteurin: Sonja Röder (Deutsches Institut für Menschenrechte)

Einführung

Frauen verdienen in Deutschland im Schnitt 23 Prozent weniger als Männer. Teilweise lässt sich dies darauf zurückführen, dass Frauen häufiger Teilzeit arbeiten, sich auf Branchen mit geringerem Verdienstniveau konzentrieren oder ihre Karriere zur  Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Angehörigen unterbrechen. Dies kann den Pay Gap aber nicht vollständig erklären. Es bleibt ein Diskriminierungsverdacht bestehen. Dies bemängelt der UN-Frauenrechtsausschuss in Paragraf 39 der Abschließenden Bemerkungen von 2009, wobei er besonders darüber besorgt ist, dass Arbeitsplatzbewertungssysteme für männliche und weibliche Mitarbeiter nicht dazu ausgelegt seien, geschlechtsspezifische Diskriminierungen auszuschließen, dass die Bundesregierung wegen der im Grundgesetz garantierten Tarifautonomie nicht in Lohnvereinbarungen eingreife und dass die Unterrepräsentanz von Frauen bei Tarifverhandlungen den Anstrengungen zur Beendigung der Lohndiskriminierung entgegenstehen könnte, genauso wie das Fehlen einer Regierungsstrategie hierzu.

Die Empfehlungen des Ausschusses

In Paragraf 40 formuliert der Ausschuss, was seiner Ansicht nach zur Verringerung des Pay Gap und zur Beendigung der Lohndiskriminierung getan werden sollte:
„Der Ausschuss fordert den Vertragsstaat nachdrücklich zur Ergreifung konkreter proaktiver Maßnahmen zur Verringerung und Beseitigung der Lohn- und Einkommensunterschiede zwischen Frauen und Männern auf. Insbesondere fordert er den Vertragsstaat auf, sicherzustellen, dass nicht diskriminierende Arbeitsplatzbewertungen und Arbeitsplatzvergabesysteme eingeführt und umgesetzt werden. Darüber hinaus schlägt der Ausschuss dem Vertragsstaat vor, ein Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft unter Einbeziehung einer geschlechterspezifischen Definition des Lohn-Begriffs in Lohnvereinbarungen und in den Lohnstrukturen in Unternehmen zu erwägen oder das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz unter diesem Gesichtspunkt zu ändern.“

Die Diskussion der Empfehlungen im Forum

In ihren Eingangsstatements betonten alle Diskutantinnen, dass es zu begrüßen sei, dass der UN-Ausschuss das Thema Pay Gap immer wieder und auch 2009 so deutlich aufgegriffen habe. Das fördere das Bewusstsein für die Problematik und habe zu einer zunehmenden Diskussion des Themas beigetragen. Diese zeige nach und nach praktische Konsequenzen. Bedeutsam sei, den Pay Gap als Bündelung aller Nachteile aufzufassen, denen Frauen im Berufsleben ausgesetzt seien. Entsprechend breit müssten die Ursachen aufgefächert und angegangen werden. Dazu gehörten, dass Frauen seltener in höheren Positionen vertreten seien, häufig eine unterbrochene Erwerbsbiographie hätten und sowohl in kollektiven als auch in individuellen Lohnvereinbarungen schlechter wegkämen. Als Problem wurde auch genannt, dass viele der arbeitenden Frauen nur Teilzeitstellen hätten. Auch seien diejenigen, die ihr einziges Einkommen aus einem Minijob bezogen, mehrheitlich Frauen, nämlich etwa 68 Prozent. Diese Grundstrukturen müssten verändert werden, um den Pay Gap anzugehen. Wichtig sei vor allem, schon früh anzusetzen, weil Rollenstereotype den Pay Gap zementierten. Als Maßnahmen wurde hier die Einflussnahme auf die Berufswahl von Jungen und Mädchen sowie die Aufwertung der sog. frauentypischen Berufe genannt.
Unterschiede gab es jedoch bei der Frage, wie die Änderung der Strukturen zu erreichen seien, ob durch freiwillige Verpflichtungen und durch Anreize –  wie Partnermonate, die Verbesserung des Kinderbetreuungssystems sowie eines Aktionsprogramms für den Wiedereinstieg in den Beruf – oder durch gesetzliche Regelungen wie einem Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft, einer gesetzlichen Frauenquote oder der verbindlichen Anwendung von Arbeitsplatzbewertungssystemen.

Einige dieser Punkte wurden entsprechend vertiefter diskutiert:

  • Nichtdiskriminierende Arbeitsplatzbewertung

Mit Blick auch auf die Bedeutung, die der Ausschuss der Frage beigemessen hatte, herrschte Einigkeit darüber, dass der Bewertung von Arbeitsplätzen eine Schlüsselrolle bei der Überwindung des Pay Gaps zukomme. Jedoch waren die Diskutantinnen uneinig darüber, welche Konsequenzen daraus zu ziehen seien.
Einerseits wurde darauf verwiesen, dass aufgrund der Tarifautonomie die Bundesregierung nur bedingt Einfluss auf die Arbeitsplatzbewertung nehmen könne. Sie biete aber in einer Informationsbroschüre einen Überblick über die existierenden Bewertungssysteme und rege zu deren Anwendung an. Nicht als Bewertungssystem, aber zur Überprüfung von aktueller Lohnungleichheit habe die Bundesregierung außerdem das Hilfsinstrument „Lohngleichheit im Betrieb – Deutschland“ (Logib-D) entwickelt. Das Logib-D Web-Tool, das jedem interessierten Unternehmen frei zur Verfügung stehe, sei rund 500 Mal abgerufen worden. Es zeige sich also, dass es durchaus ein Bedürfnis für ein solches Instrument gebe. Unternehmen könnten es  auch nutzen, um bei weiblichen Arbeitnehmern für sich zu werben. Wichtig sei, Unternehmen davon zu überzeugen, dass es für sie vorteilhaft sei, die Lohnlücke zu verringern. Glaubten sie, dies dann durch Anwendung von Arbeitsplatzbewertungssystemen erreichen zu können, würden sie diese automatisch verstärkt einsetzen.
Andererseits wurde die freiwillige Anwendung von Bewertungssystemen und die bloße Information darüber als nicht ausreichend eingeschätzt. Um eine wirklich gleiche Bewertung gleichwertiger Arbeit zu erreichen, müssten insbesondere neue Arbeitsbewertungskriterien wie die emotionale Belastung eines Berufs einbezogen werden. Nötig sei auch ein Vergleich über Berufe und Branchen hinweg. Insofern sei auch die Wirkung der in Tarifverträgen bereits angewandten Arbeitsbewertung beschränkt, weil sie nur für einen bestimmten Bereich gälte; zudem würden auch hier teilweise überholte Systeme mit unzureichenden Kriterien benutzt. Daher müsse die Anwendung eines entsprechenden Arbeitsplatzbewertungssystems für alle Unternehmen verbindlich festgeschrieben werden. Durch die freiwillige Anwendung ginge zu viel Zeit für Werbung verloren, letztlich bleibe die umfassende Durchsetzung offen.
Einmütig wurde als Problem benannt, dass die umfassende Arbeitsplatzbewertung bedauerlicherweise auf die Ablehnung mancher Arbeitnehmer stieße. Offenbarten sich Lohnunterschiede, ergäben sich zu deren Beseitigung nachteilige Kostenfolgen: entweder ein besser bezahlter männlicher Arbeitnehmer müsste zugunsten seiner weiblichen Kollegin auf einen Teil seines Lohns verzichten. Oder der Lohn der weiblichen Arbeitnehmerin wäre auf den des männlichen Kollegen zu erhöhen, was sich manches Unternehmen vielleicht langfristig nicht leisten wolle, so dass es zu Arbeitsplatzstreichungen käme.

  • Gleichstellungsgesetz für Privatwirtschaft

Auch auf das vom Ausschuss vorgeschlagene Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft bzw. eine entsprechende Erweiterung des AGG gab es unterschiedliche Reaktionen.
Zum einen wurde darauf verwiesen, dass nicht jede regelungsbedürftige Frage gleich eines umfassenden eigenen Gesetzes bedürfe. Vorab sei zu prüfen, ob dasselbe Ergebnis nicht auch durch Veränderung und Ergänzung vorhandener Gesetze genau so gut erreicht werden könne. Auch freiwillige Verpflichtungen bewirkten Änderungen. So sei es sinnvoller, positive Verhaltensweisen durch Anreize zu verstärken als durch Zwang, wie das etwa mit dem Label „audit berufundfamilie“ geschehen sei. Zudem bedürfe es zunächst einmal einer Bestandsanalyse, die eine Datengrundlage zu den genauen Ursachen des Pay Gap schaffe. Auch die bisherigen Erfahrungen mit dem AGG müssten zunächst genauer analysiert werden.
Zum anderen wurde wiederum betont, dass freiwillige Maßnahmen nicht effektiv genug seien. Auch dürfe sich die Bundesregierung hier nicht auf die Tarifautonomie zurückziehen. Richtig sei zwar, dass sie sich aus dem Verhandlungsprozess der Tarifparteien herauszuhalten habe. Bei einer Überprüfung der ausgearbeiteten Verträge auf Diskriminierung oder der Überwachung der Umsetzung der vereinbarten Regelungen könne ihr aber durchaus eine wichtige Rolle zufallen, beispielsweise mit der verbindlichen Anwendung von Logib-D in tarifgebundenen Unternehmen. Darüber hinaus sei sehr bedeutsam, dass bei weitem nicht alle Branchen gewerkschaftlich organisiert seien. Der Organisationsgrad betrage vielleicht 30 Prozent, das lasse der Bundesregierung einen Regelungsbereich von 70 Prozent, in dem keinerlei Tarifautonomie zu berücksichtigen sei. Gerade in diesem nicht organisierten Bereich herrsche oft das größte Lohndumping.
In diesem Zusammenhang wurde zudem angesprochen, dass ein flächendeckender Mindestlohn Frauen besonders zugute käme, da sie überdurchschnittlich oft im Niedriglohnsektor arbeiteten. Dem wurde entgegengehalten, dass deswegen Frauen als erste von Entlassungen aufgrund der Mehrkosten eines Mindestlohns betroffen wären. Dies wurde auch durch Studien von Destatis belegt.
Einig waren sich die Diskussionsteilnehmerinnen darin, dass im Falle eines Gleichstellungsgesetzes für die Privatwirtschaft dieses effektive Rechtsdurchsetzungsmechanismen vorsehen oder dass bei Erweiterung des AGG dieses um solche ergänzt werden müsse. Teilweise wurden dazu die Beachtung von Lohngleichheit bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und die Möglichkeit einer Verbandsklage vorgeschlagen.
Letztere sei besonders bedeutsam, weil die Hemmschwelle eines Arbeitnehmers, gegen seinen Arbeitgeber zu klagen, in der Regel aus Angst vor dem Arbeitsplatzverlust sehr hoch sei. Daher müsse man kollektive Rechte stärken, auch gerade die derer, die nicht gewerkschaftlich organisiert seien.
Insgesamt wurde bemängelt, dass es für Klagen nach AGG bei den Arbeitsgerichten keine gesonderten Aktenzeichen gebe, so dass diese nicht statistisch erfasst werden könnten. Trotz fehlender Daten gebe es aber Anhaltspunkte, dass gerade Frauen bei der Ausübung einer Klagemöglichkeit besonders zurückhaltend seien. Auch hier könne eine Verbandsklage helfen. Darüber hinaus müsse aber auch auf einen Bewusstseinswandel dahingehend hingewirkt werden, dass Frauen ihre Rechte selbstbewusster verträten. Hierzu müsse schon bei Erziehung, Sozialisation und Bildung angesetzt werden. Auch sei zu beachten, dass Frauen bei der Arbeitsplatzwahl ein Kriterienbündel heranzögen – etwa Atmosphäre am Arbeitsplatz, Arbeitszeiteinteilung und Familienfreundlichkeit –, während Männer allein auf das Gehalt schauten und dort entsprechend Vorteile aushandelten. Insofern müsse die Arbeitswelt „fraulicher“ werden und neue Arbeitsmodelle entwickeln, die den Bedürfnissen von Frauen ausreichend Rechnung trügen.

  • Mehr als Gender Pay Gap

Einigkeit bestand darüber, dass bestimmte Frauen nicht nur aufgrund ihres Geschlechts benachteiligt werden, sondern sich beim Lohnunterschied auch Mehrfachdiskriminierungen niederschlagen, etwa bei behinderten Frauen, Migrantinnen, Frauen mit behinderten Kindern oder Alleinerziehenden.
Dies müsse bei allen Maßnahmen zur Verringerung des Pay Gaps mitgedacht und berücksichtigt werden. Jedoch sei es oft schwierig, in den betroffenen Gruppen Ansprechpartner gerade für die Frage der Entgeltdiskriminierung zu finden. Entweder fehle es an entsprechenden Selbstorganisationen oder diese seien vorrangig mit anderen Themen befasst. So stehe im Dialog mit Migrantinnenselbstorganisationen häufig das Thema Gewalt im Vordergrund, nicht die Entgeltproblematik. Diese Kooperation müsse verbessert werden.
Auch sei es unerlässlich, die Datengrundlage zu verbessern, um die Auswirkung von Mehrfachdiskriminierung auf den Lohn genauer einschätzen zu können. So seien zum Beispiel Migrantinnen häufig gar nicht beschäftigt und würden daher nie als Lohnempfängerinnen erfasst. Den Ursachen könne aber nur gezielt entgegengewirkt werden, wenn sie genau belegt seien.
Ein Grund für die Benachteiligung von Migrantinnen sei jedenfalls, dass diese häufig nicht in ihren Ausbildungen entsprechenden Berufen arbeiten könnten, weil ihre im Ausland erworbenen Abschlüsse nicht anerkannt würden. Das solle dringend geändert werden, nicht zuletzt um diese Ressource an Fachkräften zu nutzen.
Den Versuch mit anonymisierten Bewerbungsverfahren sahen alle Beteiligten als einen ersten Schritt zur Reduzierung von Mehrfachdiskriminierung an, wobei teilweise noch Skepsis in Bezug auf die Wirksamkeit geäußert wurde. Es bleibe die Tatsache, dass der Arbeitgeber spätestens im Bewerbungsgespräch andere Faktoren als die fachliche Eignung in seine Entscheidung einstellen könne. Dennoch sei schon etwas erreicht, wenn Bewerber überhaupt zum Bewerbungsgespräch eingeladen und nicht schon aufgrund sich aus ihren Unterlagen ergebender Merkmale diskriminiert würden.
Insgesamt wurde davor gewarnt, mehrfach Diskriminierte stereotyp zu betrachten. Das werde der Diskriminierung, die jede einzelne erlebe, nicht gerecht. So brauche eine arbeitende Alleinerziehende ganz andere Unterstützung als eine Hartz IV beziehende Alleinerziehende.

  • Steuerrecht setzt falsche Anreize

Zum Teil wurde moniert, das Ehegattensplitting fördere nicht die Ehe, sondern eine überholte Form der Alleinverdiener-Ehe und setze damit die falschen Anreize. Frauen würden dadurch vom Arbeitsmarkt ferngehalten.
Andererseits wurde auf die positiven Veränderungen durch die Einführung des so genannten Faktorverfahrens in diesem Bereich hingewiesen.
Dem wurde entgegnet, das entschärfe das Problem, reiche aber zu seiner Beseitigung noch nicht aus.

  • Mehr Transparenz für Löhne und Gehälter

Lohnunterschiede müssten zunächst erkannt werden, um ihnen wirksam entgegen treten zu können. Dazu sei es für möglicherweise Betroffene wichtig, zu wissen, wie viel ihre Kollegen verdienten.
Eine größere Transparenz und ein offenerer Umgang mit der Gehaltsfrage, als sie traditionell in Deutschland vorherrschten, schienen manchen Teilnehmerinnen daher wünschenswert und müssten ihrer Ansicht  nach breiter diskutiert werden. Denkbar sei auch, Berichtspflichten für Betriebe über Einkommen an ihre Arbeitnehmer zu normieren.

Zentrale Forderungen aus der Diskussion

  • Arbeitsplatzbewertungssysteme müssen weiterentwickelt und möglichst umfassend angewandt werden, sei es freiwillig oder aufgrund gesetzlicher Vorgaben
  • Ein Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft oder ein angepasstes AGG müssen effektive Rechtsdurchsetzungsinstrumente beinhalten
  • Es müssen Daten speziell zur Entgeltungleichheit mehrfach diskriminierter Frauen erhoben und die Betroffenen stärker an der Diskussion beteiligt werden
  • Die Anerkennung ausländischer Abschlüsse muss vereinfacht werden
  • Das Steuerrecht muss Anreize für eine gleichberechtigte Beteiligung von Frauen am Arbeitsmarkt möglichst verstärken
  • Der Umgang des einzelnen mit seinem Gehalt sollte offener werden.