CEDAW - Forum 1

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Bericht zum Forum 1

Staatliche Gewährleistungspflichten für von Gewalt betroffene Frauen 

Panel: Heike Herold (Frauenhauskoordinierung e. V.), Sibylle Laurischk (MdB, Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend), Renate Augstein (Unterabteilungsleiterin im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend), Moderatorin: Heike Rabe (Deutsches Institut für Menschenrechte)
Rapporteurin: Anita Eckhardt (Bundesverband Frauenberatungsstellen und Frauennotrufe)

Einführung

Am 15. Dezember 2009 stellte die Allianz von 28 deutschen Frauenorganisationen den CEDAW-Alternativbericht vor. In diesem wurde der Ist-Zustand der Gleichstellung in den verschiedenen Lebens- und Arbeitsbereichen in Deutschland dargestellt und so auch die gegenwärtige Situation der Finanzierung des Schutzes und der Unterstützung für gewaltbetroffene und bedrohte Frauen und ihre Kinder behandelt. Der Bericht stellt fest:
„Obwohl Gewalt gegen Frauen, besonders die häusliche Gewalt, 32 Jahre nach Gründung der ersten Frauenhäuser in Deutschland im allgemeinen politischen Diskurs als ein Problem der gesamten Gesellschaft anerkannt ist, mussten Frauenhäuser und Beratungsstellen aufgrund massiver Mittelkürzungen schließen. Die finanziellen Voraussetzungen der bestehenden Schutz- und Unterstützungseinrichtungen erlauben es häufig nicht, allen Frauen mit ihren Kindern in allen Regionen des Landes gleichwertig und ohne Ansehen ihrer Herkunft, ihres Einkommens oder ihres Aufenthaltsstatus Schutz, Beratung und Unterstützung zu gewähren. Das unzureichende Schutznetz lässt weitere Verletzungen der Rechte der Frauen und Diskriminierungen zu. Maßnahmen wie z. B. eine Umgestaltung von Räumlichkeiten zur Barrierefreiheit sind für die meisten Einrichtungen nicht finanzierbar. Ein uneingeschränkter Zugang für gewaltbetroffene Frauen mit Behinderung ist nicht gewährleistet.
Bisher gibt es in der Bundesrepublik Deutschland keine bundesweit verbindlichen Regelungen, die Maßnahmen für den effizienten Schutz für Opfer von geschlechtsbezogener Gewalt vorsehen und zu deren verbindlicher, ausreichender und planungssicheren Finanzierung verpflichten. Innerhalb der Föderation sieht sich die Bundesregierung nicht zuständig, für eine Finanzierungsabsicherung der Schutz- und Unterstützungseinrichtungen für von geschlechtsbezogener Gewalt betroffene Frauen Sorge zu tragen. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die Finanzierung der Frauenhäuser und sonstigen Zufluchtseinrichtungen und Unterstützungsangebote grundsätzlich Sache der Länder und Kommunen ist. Von den Ländern und Kommunen wird die Verantwortung für den Schutz und die Sicherheit gewaltbetroffener Frauen zum Teil als Verpflichtung, zum Teil aber auch als freiwillige Leistung angesehen. Die fehlenden verbindlichen Regelungen stellen die Schutz- und Unterstützungseinrichtungen vor große Finanzierungsschwierigkeiten:
Kostendeckungen können zum Teil nicht erreicht werden, Finanzierungslücken entstehen, die Finanzierung ist mit einem hohen bürokratischen Aufwand verbunden, Planungssicherheit ist nicht gegeben. Die Unterstützungseinrichtungen müssen daher beständig um ihren Fortbestand bangen und können ihre Angebote nicht dauerhaft gesichert vorhalten.“ (1)

Die Empfehlungen des Ausschusses

In seinen Abschließenden Bemerkungen 43 und 44 zum aktuellen 6. CEDAW-Staatenbericht Deutschlands bemängelt der Ausschuss zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau das Fehlen einer nachhaltigen Finanzierung von, aber auch den mangelnden Zugang zu Frauenhäusern. Er stellte fest, dass nicht alle Bundesländer in der Lage seien, gewaltbetroffenen Frauen einen sicheren Zufluchtsort zu bieten und Frauen mit besonderen Bedürfnissen die geforderte Ausstattung zur Verfügung zu stellen. Er fordert deshalb die Bundesregierung auf, eine bessere Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern zu gewährleisten, um sicherzustellen, dass eine ausreichende Anzahl an Frauenhäusern flächendeckend zur Verfügung gestellt, bedarfsgerecht ausgestattet und angemessen finanziell unterstützt wird. (2) 

Die Diskussion im Forum

Die Diskussion zeichnete sich durch eine Einigkeit der Diskutierenden über die Notwendigkeit von Maßnahmen und weitgehend auch über die gewünschten Zielsetzungen aus. Der Fokus der Diskussion lag somit eher auf der Frage, wie diese Ziele erreicht werden können und wer dafür in die Verantwortung zu nehmen sei. Diesbezüglich formulierten Vertreterinnen aus Zivilgesellschaft und Fachverbänden eine gewisse Frustration aufgrund von Verantwortungsunklarheiten.
Alle Teilnehmerinnen und Teilnehmer waren sich einig, dass das Thema Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen in der politischen Diskussion immer noch zu sehr am Rande stehe und nicht in all den Bereichen/ Ministerien diskutiert wird, in denen es relevant ist. Die Vertreterinnen aus der Politik wiesen in diesem Kontext darauf hin, dass im aktuellen Koalitionsvertrag wenig Konkretes zum Thema Finanzierung stehe und dieser Umstand es erschwere dieses Thema in Regierungshandeln umzusetzen. (3) In diesem Zusammenhang wurde aber ergänzend darauf hingewiesen, dass ein Bericht zur Lage der Frauen- und Kinderschutzhäuser gerade anstehe und sich daraus konkretes Regierungshandeln ableiten lassen wird.

Insbesondere wurden die folgenden Punkte diskutiert:

  • Unterstützungsleistungen für gewaltbetroffene Frauen als gesetzlich verankerte Regelleistungen: Was liegt in der Kompetenz des Bundes, was ist Länderverantwortung?
  • Was können Studien und Berichte des Bundes für die Finanzierungsdebatte leisten?
  • Vorschlag für ein konkretes Vorgehen


Unterstützungsleistungen für gewaltbetroffene Frauen als gesetzlich verankerte Regelleistungen: Was liegt in der Kompetenz des Bundes, was ist Länderverantwortung?

Momentan sind die Unterstützungsleistungen für gewaltbetroffene Frauen in Deutschland fast ausschließlich im Rahmen freiwilliger Leistungen auf Länderebene verankert. Es gibt keine gesetzlichen Verpflichtungen für Länder und Kommunen zur (nachhaltigen) finanziellen Absicherung von Unterstützung. Alle Bundesländer – lediglich in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin sowie im Land Schleswig-Holstein gibt es feste Verankerungen im Haushalt des jeweiligen Bundeslandes, aber auch diese sind freiwillige Leistungen des Landes - finanzieren die Unterstützungseinrichtungen vor Ort im Rahmen von freiwilligen Leistungen. Das bedeutet, die Finanzierung vor Ort ist Verhandlungssache und gestaltet sich je nach Haushaltslage mehr oder weniger gut. Hinzu kommt, dass es keinen Finanzausgleich zwischen den Bundesländern und Kommunen gibt, wenn eine Kommune ein Angebot vorhält, die Nachbarkommune jedoch nicht. Dies ist z. B. dann problematisch, wenn eine Frau aus Sicherheitsgründen in ein anderes Bundesland oder eine andere Kommune fliehen muss.
Für die Einrichtungen bedeutet dies, dass sie weder nachhaltig gesichert sind noch verlässlich planen können. Die Akquise von Eigenmitteln, Spenden und Bußgeldern zur Finanzierung bedeutet außerdem einen zusätzlichen Arbeitsaufwand, der auf Kosten der direkten Unterstützungsleistungen geht.
Hochproblematisch ist neben der fehlenden Absicherung der Unterstützungseinrichtungen, das Gruppen gewaltbetroffener Frauen von Schutz und Hilfe ausgeschlossen sind (bestimmte Gruppen von Migrantinnen) bzw. die Hürden zur Inanspruchnahme hoch gelegt sind (Frauen mit eigenem Einkommen müssen unter Umständen für den Frauenhausaufenthalt selbst aufkommen).
Die Referentinnen betonten, dass die Frage der Finanzierung schon sehr lange Thema sei – praktisch seit Bestehen der Unterstützungseinrichtungen. Bereits mehrfach wurde seitdem von Seiten der Regierung verfassungsrechtlich geprüft, welche Alternativen es zu den bestehenden Finanzierungsmodellen gibt. Im Ergebnis wurde keine Finanzierungskompetenz des Bundes festgestellt, die Daseinsvorsorge muss vor Ort geregelt werden.

Weiterhin gehe im Zuge der Föderalismusreform der Rahmen der Bundeszuständigkeit immer weiter zurück. Die Bundeszuständigkeiten bewegten sich demnach nur auf den folgenden Ebenen: 1. Implikation von Modellvorhaben 2. Erstellung von Studien und Argumentationsmaterialien 3. Öffentlichkeitsarbeit und Kampagnen 4. Bundesgesetzgebung 5. eingeschränkt: Infrastrukturförderung (z. B. die Förderung bundesweiter Vernetzungsstellen).

Eine Möglichkeit für eine Gesetzgebung des Bundes gibt es nur im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung. Danach kann der Bund die Gesetzgebungskompetenz an sich ziehen, wenn es um die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse geht. Allerdings sind in diesem Fall hohe Hürden durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) gesetzt und diese Möglichkeit greift nur, wenn entschieden wird, dass dies im gesamtgesellschaftlichen Interesse dringend erforderlich ist. Sachverständige, die vom Bund diesbezüglich angefragt wurden, stellten bisher fest, dass dieser Umstand im Falle des Unterstützungssystems nicht vorliege. Auch die Bundesländer sehen keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes in dieser Frage.

Die Referentinnen aus der Politik betonten vor diesem Hintergrund, da es für die Finanzierungsfrage keine Bundeszuständigkeit gebe, müsse die Frage dahin gehen, was im Rahmen der Bundeszuständigkeit möglich ist, um das Hilfesystem weiter auszubauen und zu stützen. Eine bundesweite Maßnahme sei die Installation einer bundesweiten Helpline - dies ist auch im Koalitionsvertrag festgeschrieben. An dem Konzept für eine solche Bundesweite Notrufnummer wird momentan gearbeitet.
Die Frage von verlässlich finanzierten Beratungsangeboten, die die Frauen vor Ort unterstützen können, sei zwar ein bundesweites Thema, das jedoch von den Bundesländern umgesetzt werden muss. Im Rahmen seiner Möglichkeiten werbe der Bund bei den Ländern für eine Pflichtfinanzierung z. B. nach dem Vorbild von Schleswig-Holstein.

Vertreterinnen aus den Reihen des Unterstützungssystems betonten dagegen, dass Bund, Länder und Kommunen sich aktiv über eine gesetzlich verankerte bedarfsgerechte Finanzierung des Hilfesystems und die Verantwortung dafür verständigen müssten. Ansonsten würden die Anforderungen der CEDAW-Konvention nicht erfüllt. Zudem müsse ein länder- und kommunenübergreifender Schutz und in diesem Zuge ein Kostenausgleich zwischen den Bundesländern ermöglicht werden.
Eine weitergehende Forderung zielte auf einen Rechtsanspruch für gewaltbetroffene Frauen und deren Kinder auf Schutz und Unterstützung. Hier müsse geklärt werden, was ein solcher ‚Rechtsanspruch’ genau bedeute und welche Möglichkeiten eine betroffene Frau hätte, wenn sie die rechtlich garantieren Leistungen nicht erhält. Weitere Informationen im Zuge der Sicherung eines Anspruchs auf Beratung könnten zum Beispiel auch aus den Regelungen zur Schwangerschaftskonfliktberatung gewonnen werden – da in diesem Bereich Beratung von den Ländern zwingend vorgehalten werden müsse.

Was können Studien und Berichte des Bundes für die Finanzierungsdebatte leisten?

Eine Bestandsaufnahme zur Situation von Frauenhäusern wurde durch das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend bereits vorgenommen. Aktuell steht der Bericht zur Lage der Frauen- und Kinderschutzhäuser und der darüber hinausgehenden Hilfeinfrastruktur an, der im Koalitionsvertrag vorgesehen ist. Er soll die inzwischen differenzierte Unterstützungslandschaft in den Ländern darstellen. 2011 sollen die Ergebnisse des Berichts vorliegen.

Von Seiten der Regierungsvertreterinnen wurde betont, dass im Rahmen dieses Berichts noch einmal Zuständigkeiten des Bundes geprüft werden.

Hingewiesen wurde aber auch auf einen strategischen Mehrwert der Bundesweiten Notrufnummer für das Unterstützungssystem: Wenn durch Vermittlung der Helpline mehr Frauen im Hilfesystem vor Ort ankommen (nach der repräsentativen Studie „Lebenssituation, Sicherheit und Gesundheit von Frauen in Deutschland“ von 2004 kommen bisher 80  Prozent der betroffenen Frauen nicht im Unterstützungssystem an!), dann liefere diese erhöhte Inanspruchnahme gute Argumente gegenüber den Ländern, dass ein Ausbau und eine nachhaltige Finanzierung des Hilfesystems dringend vonnöten seien. Entsprechende Bedarfs-Hochrechnungen könnten allerdings realistischerweise nicht im Voraus angestellt werden.
Der Bericht könne weiterhin bei der Beurteilung helfen, wann die Unterschiedlichkeit des Angebots an Unterstützungsleistungen in den Bundesländern so zu Lasten der gleichwertigen Lebensverhältnisse in Deutschland geht, dass eine bundeseinheitliche gesetzliche Regelung erforderlich wird. Regierungsvertreterinnen machten jedoch darauf aufmerksam, dass bei einem solchen Gesetz in jedem Fall der Bundesrat zustimmen müsse und diese Zustimmung kaum erreichbar sein dürfte - außer die Länder einigen sich auf den einen kleinsten gemeinsamen Nenner mit der Folge, dass Länder mit einem überdurchschnittlichen Unterstützungsangebot ihr Level langfristig nicht beibehalten können.
Wichtig sei auch, dass der künftige Bericht des Ministeriums Informationen liefern werde, mit deren Hilfe das Thema Finanzierung öffentlich gehalten und nach und nach aus der politischen Nische hervorbewegt werden könne. Besonders CEDAW sei in diesem Zusammenhang sehr hilfreich, da die Konvention das Thema auf eine internationale Basis stelle. Es muss erreicht werden, dass sich in Zukunft auch weitere Ministerien zuständig fühlen.

Aus den Reihen der Fachverbände wurde die Forderung erhoben, dass Analysen des Unterstützungssystems sich vorrangig auch mit der Frage einer bedarfsgerechten Finanzierung beschäftigen müssten. Auf der Grundlage dieser Analysen müssen demnach eine bedarfsgerechte Anpassung und ein Ausbau nach den Kriterien flächendeckend, wohnortnah, spezialisiert, qualifiziert, niedrigschwellig (z. B. für Frauen mit Behinderung oder Migrantinnen) erfolgen. Neben Ländern und Kommunen müssten dazu auch die bestehenden Fachverbände maßgeblich in eine Analyse einbezogen werden.

Neben der Berichterstattung wurde auch die Notwendigkeit politischer Lobbyarbeit betont, wie sie beispielsweise der aktuelle Beitrag des Deutschen Vereins zur Finanzierungsdebatte liefere.
Da es nach wie vor an der Akzeptanz fehle, sich mit dem Thema zu befassen, bestehe die Gefahr, dass Bedarfe immer wieder neu geklärt werden. Stattdessen gehe es aber auch darum zu fragen, wie das Thema an Entscheidungsträgerinnen und –träger herangetragen und wie politische Ebenen überzeugt werden können. Die Frage sei z. B.: Was kostet Gewalt? Die Politikvertreterinnen baten, auch die wirtschaftlichen Auswirkungen von Gewalt gegen Frauen, z. B. Gesundheitskosten für betroffene Frauen und Kinder sowie der Ausfall von Arbeitskraft, als wirtschaftlichen Faktor zu benennen.

Konkrete Handlungsmöglichkeiten

Als ein konkreter Handlungsansatz konnte innerhalb des Forums die Möglichkeit erarbeit werden, die Ergebnisse des ausstehenden Berichts der Bundesregierung zur Lage des Unterstützungssystems als Ausgangspunkt für einen parteiübergreifend getragenen Gesetzesentwurf zur Finanzierung des Unterstützungssystems in den Bundestag zu nehmen. Der geplante Bericht  soll Ende 2011 vorliegen.


1: Alternativbericht zum 6. Bericht der Bundesrepublik Deutschland zum Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW), S. 51.

2: Die Abschließenden Bemerkungen des Ausschusses im Wortlaut:
43. „Der Ausschuss zeigt sich besorgt über das Fehlen einer nachhaltigen Finanzierung von Frauenhäusern sowie von Beratungszentren für Ausländerinnen, aber auch über den mangelnden freien, einkommensunabhängigen Zugang zu Frauenhäusern für alle Frauen und Kinder in allen Bundesländern. Der Ausschuss bedauert, dass einige Bundesländer nicht in der Lage sind, allen weiblichen Gewaltopfern einen sicheren Zufluchtsort sowie Frauen mit besonderen Bedürfnissen, wie beispielsweise Frauen mit Behinderungen, speziell ausgestattete Frauenhäuser zu bieten.“
44. „Der Ausschuss fordert den Vertragsstaat nachdrücklich zur Ergreifung der notwendigen Maßnahmen auf, um eine bessere Zusammenarbeit zwischen der Bundesregierung, den Ländern und den Kommunen bei der Überwachung des Angebots an sozialen Leistungen im Hinblick darauf sicherzustellen, die Verfügbarkeit einer ausreichenden Anzahl von Frauenhäusern auf dem gesamten Gebiet des Vertragsstaates zu gewährleisten, die für die Unterbringung von Frauen in Not, wie zum Beispiel Frauen mit Behinderungen, entsprechend ausgestattet sind, und dafür zu sorgen, dass diese angemessen finanziell unterstützt werden und allen Frauen offen stehen, unabhängig von der finanziellen Situation des Opfers.“

3: Im Koalitionsvertrag steht: "Das Hilfesystem im Bereich Gewalt gegen Frauen soll im Bereich der Bundeszuständigkeit weiter gestützt werden. Dazu gehört auch die Einrichtung einer Bundesweiten Notrufnummer und ein Bericht zur Lage der Frauen- und Kinderschutzhäuser und der darüber hinausgehenden Hilfeinfrastruktur."