Überprüfung der Umsetzung

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Überprüfung der Umsetzung menschenrechtlicher Verpflichtungen im Bereich Gewalt gegen Frauen

Wie die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Konventionen im Einzelnen zu verstehen sind und ob sie von den Staaten auch umgesetzt werden, überprüfen jeweils die Kontrollorgane der Übereinkommen anhand von unterschiedlichen Mechanismen:

CEDAW
Europäische Menschenrechtskonvention
Istanbul-Konvention

CEDAW

Der CEDAW-Ausschuss, das Kontrollgremium der UN-Frauenrechtskonvention, verlangt im  Staatenberichtsverfahren von der Regierung alle vier Jahre einen Bericht zum Stand der Umsetzung in Deutschland und formuliert daraufhin Empfehlungen für eine vollständige Umsetzung der Konvention. Den letzten Bericht hat die Bundesregierung im Juni 2015 vorgelegt.

Nichtregierungsorganisationen können sich mit sogenannten Parallelberichten an dem Verfahren beteiligen und so dem Ausschuss eine zu der staatlichen Einschätzung komplementäre Perspektive vermitteln.

Einen Überblick über den Ablauf des Verfahrens sowie die Berichte der letzten 15 Jahre von Regierung und Zivilgesellschaft finden Sie im Menüpunkt Menschenrechtsinstrumente.

Darüber hinaus können Einzelpersonen in Deutschland seit Januar 2002 unter bestimmten Voraussetzungen eine Individualbeschwerde an den CEDAW-Ausschuss richten, wenn sie der Meinung sind, dass der Staat ihre Rechte aus der Konvention verletzt hat und sie in Deutschland den ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsweg erschöpft haben. Teilt der Ausschuss die Auffassung der Beschwerdeführerin, dann empfiehlt er dem jeweiligen Staat, Maßnahmen zu ergreifen, um die Rechtsverletzung zu beenden. Die Empfehlungen sind in der Regel zweigeteilt und beziehen sich zum einen auf Maßnahmen mit Blick auf die betroffene Person, wie zum Beispiel die Zahlung einer Entschädigung. Zum anderen fordert der Ausschuss den Staat in der Regel auch zu strukturellen Änderungen auf. So hat er zum Beispiel 2007 in dem Verfahren "Şahide Goekce gegen Österreich" dem Staat empfohlen, die Umsetzung des Gewaltschutzgesetzes zu überprüfen, die Sicherheit der betroffenen Frauen bei allen Maßnahmen zu gewährleisten und eine routinemäßige Kooperation von Polizei, Staatsanwaltschaft und Richterschaft mit spezialisierten Nichtregierungsorganisationen zu organisieren. In Entscheidungen wegen sexualisierter Gewalt wie "Vertido gegen die Philippinen" und "R. B. P gegen die Philippinen" empfiehlt der Ausschuss die Änderung des Strafgesetzes, sodass das fehlende Einverständnis der betroffenen Person im Zentrum der Norm gegen sexuelle Nötigung/Gewalt steht.
Die Empfehlungen des Ausschusses sind nicht rechtsverbindlich, haben aber eine hohe politische Wirkkraft.

Bisher hat sich der Ausschuss in einer Reihe von Verfahren gegen verschiedene Länder mit den Staatenverpflichtungen bei geschlechtsspezifischer Gewalt durch Private auseinandergesetzt.
In circa 15 Verfahren haben Frauen oder Verbände im Namen von betroffenen Frauen Beschwerden an den Ausschuss gerichtet, die sich mit geschlechtsspezifischer Gewalt befassen. In der Mehrheit der Fälle hat der Ausschuss eine Verletzung der Konventionsrechte durch den jeweiligen Staat festgestellt.

Mittlerweile liegen umfangreiche Erfahrungen mit dem Staatenberichtsverfahren und diverse Empfehlungen des CEDAW-Ausschusses an Deutschland vor. Nichtregierungsorganisationen nutzen das Verfahren, um auf der Grundlage der Erfahrungen von von Gewalt betroffenen Frauen dem Ausschuss ihre Perspektive auf den Umsetzungsstand der Konvention in Deutschland zu vermitteln. Demgegenüber haben einzelne von Gewalt betroffene Frauen in Deutschland das Individualbeschwerdeverfahren vor dem CEDAW-Ausschuss bisher nicht genutzt.

Hier finden Sie weitere Informationen zu den Voraussetzungen für das Individualbeschwerdeverfahren.


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Europäische Menschenrechtskonvention

Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) überprüft die Einhaltung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) anhand von Individualbeschwerden. Im Gegensatz zu den CEDAW-Entscheidungen, sind die Entscheidungen des Gerichtshofs rechtlich verbindlich. Hat der Staat die Vorschriften der Konvention verletzt – zum Beispiel weil in einem Fall häuslicher Gewalt die Polizei einer Anzeige nicht nachgegangen ist oder weil das Gericht in einem Strafverfahren wegen sexualisierter Gewalt auf der Grundlage von geschlechterstereotypen Vorstellungen geurteilt hat –, kann der Gerichtshof den Staat zu einer Schadenersatzzahlung an die beschwerdeführende Person verurteilen. Der Staat wird außerdem verpflichtet, die Rechtsverletzung auch für zukünftige Fälle zu unterlassen, was auch Gesetzesänderungen notwendig machen kann.

Der EGMR hat seit 1985 in einer Reihe von Urteilen eine gefestigte, ausdifferenzierte Rechtsprechung zu den Staatenverpflichtungen bei geschlechtsspezifischer und insbesondere sexualisierter Gewalt unter Artikel 3 (Verbot von Folter, unmenschlicher und erniedrigender Misshandlung) und 8 (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) EMRK entwickelt. In neueren Urteilen zieht der EGMR Verbindungen zwischen Grundsatzurteilen zu häuslicher und sexualisierter Gewalt, sodass ein Trend zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung zu geschlechtsspezifischer Gewalt zu verzeichnen ist.  

Der Gerichtshof hat zu zahlreichen Einzelaspekten im Bereich strafrechtlicher Ermittlungen sowie zivilrechtlicher Schutzanordnungen Stellung bezogen. So beanstandete er in dem Verfahren "Kontrová gegen die Slovakei" die Weigerung von Ermittlungsbehörden trotz häuslicher Gewalt bei zurückgezogenen Strafanträgen beziehungsweise -anzeigen von Amts wegen weiter zu ermitteln. In "Bevacqua und S. gegen Bulgarien" stellte der Gerichtshof eine Verletzung der EMRK fest, da die Polizei die Anzeige einer Betroffenen von Gewalt mit Verweis auf "Privatangelegenheiten" nicht aufgenommen hatte. Eine Verletzung von Artikel 3 EMRK sah der EGMR darin, dass Behörden untätig geblieben sind, obwohl sie Kenntnis von nicht befolgten zivilrechtlichen Schutzanordnungen hatten, wie bei "Eremia und andere gegen Moldawien". In dem Verfahren "B. gegen Moldawien" lag der Verstoß in der Weigerung staatlicher Stellen, zivilrechtliche Schutzanordnungen zu erlassen. Auch verzögerte und deshalb ineffektive Strafverfahren bei häuslicher Gewalt können eine Verletzung der Konvention begründen. In seinem Grundsatzurteil zu häuslicher Gewalt, "Opuz gegen die Türkei", stellte der Gerichtshof 2009 mit Blick auf die Spruchpraxis von CEDAW erstmals auch einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aufgrund des Geschlechts fest.  

Im Bereich der sexualisierten Gewalt durch Privatpersonen hat der EGMR in „X. und Y. gegen die Niederlande“ früh festgestellt, dass das nationale Recht keine zu restriktiven Verfahrensvorschriften vorsehen dürfe. In neueren Entscheidungen befasste sich der EGMR intensiv mit verfahrensrechtlichen Anforderungen im Rahmen von Ermittlungen und im Strafprozess. So stellte er in „I. G. sowie N. A. gegen Moldawien“ fest, dass in einer Situation in der Aussage gegen Aussage steht, zur Beurteilung der Glaubhaftigkeit und Glaubwürdigkeit von Aussagen, Zeuginnen und Zeugen sowie von Beschuldigten umfassende Befragungen durch Ermittlungsbehörden und Gerichte erforderlich sind. Dies bezieht sich notfalls auch auf am Tatort nicht präsente Personen oder Bekannte, die die Glaubwürdigkeit der Beteiligten einschätzen könnten. Zudem befasste er sich mit Ermittlungs- und Beweiswürdigungsmängeln in Fällen sexualisierter Gewalt und mit der Objektivität und Unparteilichkeit von (Ermittlungs-)Richterinnen und -richtern, zum Beispiel in "D. J. gegen Kroatien". In "Gani gegen Spanien" erklärte der EGMR es auch für zulässig, die Aussage der Betroffenen aus dem Ermittlungsverfahren in die Hauptverhandlung einzuführen und auf ihre erneute Aussage zu verzichten, wenn der Staat aktiv Sorge trägt, die Beschuldigtenrechte zu wahren.


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Istanbul-Konvention

Der individuelle Rechtsschutz der Istanbul-Konvention ist schwächer ausgeprägt als der der UN-Frauenrechtskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Mit der Ratifikation der Europaratskonvention unterwirft sich die Bundesregierung der Überprüfung durch den Expertenausschuss GREVIO (Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence). Der Ausschuss GREVIO – Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence - setzt sich derzeit aus 10 weiblichen Mitgliedern zusammen, die aus den Vertragsstaaten kommen und langjährige Expertise im Feld Gewalt gegen Frauen haben.  Die erste Monitoring Runde zur  Umsetzung der Konvention in den einzelnen Staaten erfolgt anhand von sieben Schritten und dauert insgesamt circa 18 Monate. Das Verfahren beginnt mit einem ausführlichen Fragenbogen, der von den Ländern ausgefüllt wird, geht über den Austausch mit NGOs und Staatenvertretern in dem jeweiligen Land und endet mit einem Bericht von GREVIO mit Empfehlungen zur weiteren Umsetzung der Konvention.

Sobald Deutschland die Konvention ratifiziert hat, beginnt auch hier die erste Monitoring Runde.

Der GREVIO-Ausschuss kann in Situationen schwerer oder systematischer Gewalt gegen Frauen auch Eiluntersuchungen vor Ort vornehmen. Die Möglichkeit zur Individualbeschwerde gibt es nicht.

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