Rückblick Konferenz 2010

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Veranstaltungsrückblick

Konferenz "Förderung der Menschenrechte durch die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik" am 24. November 2010 in Berlin 

Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte, und Markus Löning, Menschenrechtsbeauftragter der Bundesregierung © DIMR

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Programm als PDF (542 KB, nicht barrierefrei)

Am 24. November 2010 lud das Deutsche Institut für Menschenrechte in Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt zur Konferenz "Förderung der Menschenrechte durch die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik" ein. Über 100 Vertreterinnen und Vertreter aus dem Bundestag, mehreren Ministerien sowie aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft waren gekommen.

Bei fünf Podiumsdiskussionen wurde debattiert, wie sich Menschenrechte durch die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik am besten fördern lassen, ob Zielkonflikte auftreten können - etwa zwischen Menschenrechten, Umwelt-, Wirtschafts- und Sicherheitspolitik - und wie die Arbeit deutscher Außen- und Entwicklungspolitik von den Partnerregierungen und der dortigen Zivilgesellschaft gesehen und aufgenommen wird.

Der politische und institutionelle Rahmen der deutschen Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit
In den politischen und institutionellen Rahmen der deutschen Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit führten die Referierenden aus politikwissenschaftlicher Perspektive und aus der Sicht der Bundesregierung ein. Professor Thomas Risse vom Sonderforschungsbereich Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit an der Freien Universität Berlin hob hervor, dass alle Staaten des internationalen Systems heute Vertragspartner von internationalen Menschenrechtsabkommen seien. Die völkerrechtliche Verpflichtung zur Einhaltung sei nicht (mehr) das Problem, sondern die Vertragseinhaltung (compliance). Quantitative Studien zeigten, dass Vertragsratifizierung und -einhaltung bei den Menschenrechten einander nicht bedingten, die Ratifizierung also nicht unbedingt zur Einhaltung führe.
Die Diskussion über mangelnde Einhaltung der Menschenrechte übersehe das Problem begrenzter Staatlichkeit, so Risse. Staaten seien nicht in der Lage, Recht und Gesetz effektiv zu implementieren und durchzusetzen, weil ihre Institutionen zu schwach seien und/oder weil ihnen das Gewaltmonopol in Teilen des Staatsgebietes abhanden gekommen sei. Die meisten Entwicklungsgesellschaften einschließlich vieler Schwellenländer hätten solche „Räume begrenzter Staatlichkeit“. Menschenrechtsschutz sei nicht nur eine Frage des Wollens, sondern auch des Könnens.
Auf Dauer entscheidend für einen besseren Menschenrechtsschutz sei die Stärkung zivilgesellschaftlicher Akteure. Diese könne durch verschiedene entwicklungspolitische Instrumente geschehen, aber auch dadurch, dass man menschenrechtsverletzende Regime immer wieder international "an den Pranger" stelle, selbst dann, wenn man wenig materielle Möglichkeiten habe, direkt auf ihr Verhalten einzuwirken.

Der Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung, Markus Löning, sprach über seine Erfahrungen während der ersten acht Monate seines Amtes. Er unterstrich die Bedeutung der internationalen Ebene, mit den Strafgerichtshöfen, dem Europarat (Wahlbeobachtung), den Vereinten Nationen. Beim UN-Menschenrechtsrat habe ihn überrascht, dass das Anprangern von menschenrechtsverletzenden Staaten durchaus einen gewissen Druck auf diese ausüben könne.
Als eine wichtige Aufgabe sah Löning die Unterstützung von Menschenrechtsverteidigerinnen und -verteidigern. Vor kurzem habe er zum Beispiel afrikanische Homosexuellen-Aktivistinnen und -Aktivisten aus 13 Ländern Subsahara-Afrikas im Auswärtigen Amt empfangen.
Von den verschiedenen Förderungs-Ansätzen hielt Löning die EU-Osterweiterung für besonders erfolgreich, denn Länder in Süd- und Osteuropa, Kroatien und auch die Türkei hätten wichtige Reformen durchgeführt. Ganz entscheidend sei für ihn der politische Wille von Regierungen, die Bereitschaft etwas zu verändern. Dann könne Menschenrechtspolitik auch wirksam werden. Die Förderung des Rechtsstaats sei auch für die Menschenrechte von großer Bedeutung. Auch sei es wichtig, das Gespräch mit Wirtschaftsunternehmen zu suchen, denn beim Kampf gegen Korruption und bei der Verbesserung rechtsstaatlicher Verhältnisse gebe es wichtige gemeinsame Interessen.

Instrumente zur Förderung und besseren Einhaltung der Menschenrechte
Das Auswärtige Amt (AA) und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) stellten die Instrumente vor, die sie zur Förderung der Menschenrechte nutzen.
Für das Auswärtige Amt sprach Bernd Finke über Menschenrechtsdialoge. Diese seien für die Bundesregierung von zentraler Bedeutung, ob informell oder formal - wie mit der Volksrepublik China -, ob bilateral oder multilateral. Die EU führe zurzeit Dialoge mit 39 Ländern. Bei Ländern mit erheblichen Menschenrechtsverletzungen stelle sich die Frage, ob eher durch Dialog oder ein "naming and shaming" versucht wird, Korrekturen in der Politik zu erreichen. Manchmal seien aber auch politische Druckausübung oder Sanktionen die richtigen Instrumente. Das jüngste Praxisbeispiel – scharfe Reaktionen auf einen Gesetzentwurf in Uganda, der die Todesstrafe für Homosexuelle vorsah - kam wiederholt zur Sprache.
Neben der bilateralen Ebene spiele auch die multilaterale Ebene – die Vereinten Nationen, der Menschenrechtsrat – eine wichtige Rolle, so Finke. Die Instrumente seien hier das öffentliche Ansprechen von Menschenrechtsproblemen, Länderresolutionen, Länderberichterstatterinnen und –berichterstatter sowie das Allgemeine Überprüfungsverfahren. Darüber hinaus fördere das Auswärtige Amt auch Menschenrechtsprojekte.

Marita Steinke hob hervor, dass der Schutz der Menschenrechte im BMZ ein Leitprinzip sei. Besonders wichtig sei es, kontinuierlich am Thema Menschenrechte als Querschnittaufgabe zu arbeiten. Auf der politischen Ebene nutze das BMZ Kriterien zur Länderanalyse, Regierungsverhandlungen mit dem Partnerland, Ländergespräche in Deutschland, etc. Eine große Zahl von Akteuren seien in der Entwicklungszusammenarbeit aktiv gewesen, die GIZ, die KfW, InWent, der Deutsche Entwicklungsdienst und der Zivile Friedensdienst. Monitoring und Evaluation sollten die Wirksamkeit entwicklungspolitischer Maßnahmen verbessern helfen. Auch versuche man, menschenrechtliches Denken verstärkt in die Entwicklungspolitik auf der multilateralen Ebene zu tragen, zum Beispiel gegenüber der Weltbank, den Vereinten Nationen, der OECD und der EU. In den letzten Jahren nutzte das BMZ verstärkt das Instrument Budgethilfe, berichtete Steinke. Das Für und Wider sei auch in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert worden. Ein besonderes Interesse des BMZ gelte darüber hinaus dem Thema "Wirtschaft und Menschenrechte".

Julia Leininger vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik konzentrierte sich auf die Prozesse in der Entwicklungszusammenarbeit. Erste Ergebnisse einer Untersuchung verwiesen auf die große Bedeutung des Konzepts "Good Governance" für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit.  Sie wies am Beispiel Malis - Einführung eines Gesetzes zur Gleichberechtigung von Frauen - auf die Gefahr einer zu schnellen Übernahme westlicher Konzepte durch Regierungen hin. Es sei zu Protestaktionen der lokalen Bevölkerung und auch von Frauenorganisationen gekommen, die auf andere Vorstellungen im Islam verwiesen hätten. Ein kontextsensibles Vorgehen sei bei der Förderung von Menschenrechten wichtig, betonte Leininger.

Die Rolle deutscher Botschaften
Walter Lindner vom Auswärtigen Amt unterstrich, es sei notwendig, dass Botschaften aktiv interessiert die Lage beobachteten, auch im Gespräch mit Akteuren jenseits der Regierung, sodass sie zeitnah und fokussiert reagieren könnten. Entscheidend sei, dass die Botschaften immer auch mit zivilgesellschaftlichen Akteuren im Gespräch blieben. Mit dem Bedeutungszuwachs der EU nach dem Vertrag von Lissabon sei im Krisenfall die EU-Vertretung vor Ort als Vertreterin der 27 Mitgliedsstaaten gefordert. Bei relevanten Entwicklungen sei eine schnelle Reaktion der EU zu fordern, so Lindner. Zusätzlich bestehe die Möglichkeit, dass die Botschaften der Mitgliedstaaten reagierten ("national footprint"). 
Ein weiterer wichtiger Punkt: Menschenrechts-Initiativen müssten auch vom Ende her gedacht werden, das heißt, das Vorgehen der Botschaft müsse angepasst werden an den politischen und kulturellen Kontext. Als Beispiel nannte Lindner die Reaktionen auf das geplante Gesetz zur Bestrafung von Homosexualität in Uganda (öffentliches Vorgehen, stille Diplomatie, Sanktionen, Kooperation mit anderen Staaten, soweit möglich).

Indonesien und Gender Mainstreaming
Georgia Wimhoefer berichtete von ihren Projekt-Erfahrungen in Indonesien und verwies auf die Herausforderung, dass das Konzept des Gender Mainstreaming oft lediglich als technokratisch-administrativer Prozess verstanden werde, der zunehmend als westlich importiert abgelehnt werde. Die umfassende Dezentralisierung des Landes habe zum Teil zu einer schwer kontrollierbaren lokalen Diskriminierung von Frauen geführt. Auch bestünden nebeneinander mehr oder weniger menschenrechtskonforme und sich widersprechende Rechtssysteme (so genannter Rechtspluralismus) - staatliches Recht, islamisches Recht, Gewohnheitsrecht -, was die Rechtsdurchsetzung gerade für Frauen schwierig gestalte. Wo Gleichberechtigung und Frauenrechte sich nicht direkt thematisieren ließen, müssten andere Ansätze für eine Debatte über Gleichberechtigung gefunden werden.

Guatemala und Post-Conflict-Situations
Helen Mack referierte am Beispiel Guatemalas über die Rolle der Menschenrechte in Nachkonfliktländern. Auch nach Friedensabkommen könnten Menschenrechtsverletzungen in hohem Maße auftreten. Diese bezögen sich nicht nur auf mangelnde Aufklärung und Aufarbeitung der Vergangenheit. Auch aktuell führten zunehmende organisierte Kriminalität und staatliche Reaktionen zu Menschenrechtsverletzungen, die durch den Drogenhandel und mafiaartige Netzwerke aus paramilitärischen Gruppen und korrupten Angehörigen der öffentlichen Verwaltung schwer aufzuklären und abzustellen seien.
Der  politische Neuanfang nach der Diktatur hätte auch erhebliche Chancen geboten, wirtschaftliche und soziale Rechte voranzutreiben und strukturelle Auslöser von Armut zu bekämpfen; leider seien diese im Fall von Guatemala zu wenig genutzt worden. Helen Mack wünschte sich mehr internationale Unterstützung und Kooperation für die Menschenrechte, besonders für längerfristige Projekte.

Bolivien - indigene Völker und Rechtspluralismus
Mit Rechtspluralismus und der gesetzlichen Verankerung der Rechte indigener Völker befasst sich Inti Schubert derzeit in einem Vorhaben der deutschen Entwicklungszusammenarbeit in Bolivien. Die Anerkennung der kulturellen Vielfalt sei das Ergebnis eines jahrzehntelangen sozialen Kampfes der indigenen Bevölkerungsmehrheit. Mehr als 60 Prozent der bolivianischen Bevölkerung seien indigen, wobei sie unterschiedlichen kulturellen, ethnischen oder sprachlichen Gemeinschaften oder "Nationen" angehörten. Der Staat, der sich selbst als "plurinational" bezeichnet, verspreche jetzt, dieser Realität besser gerecht zu werden. Indigene Gemeinschaften erhielten Autonomie- und Beteiligungsrechte bei besonderen Gesetzesvorhaben oder administrativen Entscheidungen. Neue Institutionen würden geschaffen, die in ihrer Zusammensetzung die kulturelle Vielfalt widerspiegeln sollen. Die indigenen Justizsysteme würden anerkannt und seien Teil eines neuen staatlichen Justizsystems. Laut Verfassung dürfe kein formelles Gericht, abgesehen vom Verfassungsgericht, Entscheidungen der indigenen Gerichtsbarkeit verändern oder aufheben. Von besonderer Bedeutung sei daher der interkulturelle Dialog zwischen den Justiz-Akteuren, um einander kennen zu lernen, Erfahrungen auszutauschen und zu kooperieren. Ein neues Kompetenzgesetz solle sowohl die Kompetenzen der indigenen Gerichtsbarkeit in territorialer, materieller und personeller Hinsicht als auch die Grundlagen der Koordinierung und Zusammenarbeit mit dem formellen System festlegen. Es müsse darum gehen, trotz der Vielfalt ein an rechtsstaatlichen Grundsätzen ausgerichtetes konvergenzfähiges Gesamtsystem zu errichten, das allen Bolivianerinnen und Bolivianern diene, so Schubert. 

Kenia und das Menschenrecht auf Wasser
Am Beispiel des Rechts auf Trinkwasser und Sanitärversorgung erläuterte Thomas Levin (GIZ) die Prioritäten von öffentlichen wie privatwirtschaftlichen Wasserversorgern. Diese hätten einen Anspruch an Nachhaltigkeit und damit Kostendeckung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung. Der Staat habe hingegen die Pflicht, regulierend so einzugreifen, dass möglichst allen Menschen der Zugang zu ausreichender, sicherer und bezahlbarer Wasser- und Sanitärversorgung ermöglicht wird.
Levin zeigte auf, dass nicht alle Maßnahmen und Instrumente, die zur Erreichung der UN-Millenniumsziele eingesetzt werden, einen menschenrechtsbasierten Ansatz verfolgten bzw. Menschenrechte, wie etwa das auf Wasser und Sanitärversorgung, stärkten. Eine andere Herausforderung bestehe darin, positive Projekt-Erfahrungen in Kenia für andere, vergleichbare Projekte nutzbar zu machen. Hierzu bedürfe es weiterer engagierter Arbeit.
 
Chancen, Blockaden und offene Fragen für die deutsche Politik
In der Abschlussdiskussion wurden sowohl Themen, die bereits im Laufe der Konferenz angesprochen worden waren, als auch neue Themen, vor allem die Rolle der Wirtschaft, der Sicherheitspolitik und das deutsche Engagement in Afghanistan, debattiert.
Mögliche Zielkonflikte zwischen unterschiedlichen deutschen Interessen wie Sicherheits-, Wirtschafts- und Menschenrechtspolitik wurden erwartungsgemäß kontrovers bewertet. Einige Teilnehmende stellten einen grundsätzlichen Widerspruch zwischen Wirtschaft (-sförderung) und der Förderung von Menschenrechten fest, während das Auswärtige Amt von einer weitgehenden Harmonisierbarkeit der Zielkonflikte ausging.
Die Teilnehmenden und das Podium debattierten auch die Rolle und Wirksamkeit von Sanktionen beziehungsweise deren Androhung  im Vergleich zu Instrumenten des Dialogs und der stillen Diplomatie.
Unterschiedliche Positionen kennzeichneten auch die Diskussion über Rechtspluralismus. Einige Podiumsteilnehmende betonten die Notwendigkeit einer klaren, umfassenden Umsetzung spezifischer Menschenrechtsstandards und warnten vor deren Verwässerung. Andere argumentierten, es sei wichtig, die speziellen politischen und kulturellen Bedingungen eines Landes zu berücksichtigen. Kreative Wege müssten gesucht werden, um Bevölkerung, Elite und Regierung menschenrechtliche Inhalte zu vermitteln.
Für eine wirksame Durchsetzung von Menschenrechten seien immer auch andere Politikbereiche als die Außen- und Entwicklungspolitik entscheidend, etwa die Wirtschaft und auch die Sicherheitspolitik, die erhebliche Auswirkungen auf das Leben der Bevölkerung hätten. Dies lasse sich auch als Problem des Mainstreamings von Menschenrechten und der Forderung nach mehr Kohärenz zwischen Politikbereichen verstehen, das noch kaum gelöst sei.
Schließlich wurden ein fundiertes Monitoring und Wirksamkeitsanalysen gefordert, um Projekte und Programme in ihrem länderspezifischen Kontext genauer beurteilen zu können. Ebenso ließen sich politische Maßnahmen, zum Beispiel Menschenrechtsdialoge, auswerten und damit weiter entwickeln und optimieren.

(Wolfgang S. Heinz, Lena Ebe)

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Audio-Mitschnitte der Konferenz

Begrüßung durch Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte

Förderung der Menschenrechte durch die Außen- und Entwicklungspolitik. Zur wissenschaftlichen Diskussion - Prof. Dr. Thomas Risse, Freie Universität Berlin

Förderung der Menschenrechte durch die deutsche Außen- und Entwicklungspolitik - Markus Löning, Beauftragter der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt

Fragen zu den Vorträgen von Risse und Löning

Instrumente der Außenpolitik - Menschenrechts- und politische Dialoge - Bernd Finke, Leiter des Referats VN06 "Arbeitsstab Menschenrechte" im Auswärtigen Amt

Instrumente der Entwicklungspolitik - Marita Steinke, Leiterin des Referats 204 "Menschenrechte; Gleichberechtigung der Geschlechter; Kultur und Entwicklung" im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Kommentar von Julia Leininger, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn

Fragen zu den Vorträgen von Finke und Steinke 

Zur Rolle der deutschen Botschaften - Walter Lindner, Botschafter, Afrika-Beauftragter des Auswärtigen Amts

Indonesien: Gleichberechtigung der Geschlechter - Georgia Wimhöfer, Team-Leader des GIZ-Projekts "Strengthening Women's Rights (SWR)", Jakarta, Indonesien

Guatemala: Menschenrechte in Post-Konflikt-Situation - Helen Mack, Direktorin der Myrna Mack-Stiftung, Guatemala

Bolivien: Verfassungsrecht und Rechte indigener Völker - Dr. Inti Schubert, Projektkoordinator des GIZ-Projekts "Proyecto de Apoyo al Desarrollo de un Ordenamiento Jurídico Intercultural en el Marco de un Estado de Derecho Democrático (PROJURIDE)", La Paz, Bolivien

Kenia: Erfahrungen mit dem Recht auf Wasser - Thomas Levin, Fachplaner, Armutsorientierung im Wassersektor, GIZ

Fragen zu den Vorträgen

Abschließende Diskussion: Förderung der Menschenrechte durch die deutsche Politik: Chancen, Blockaden und offene Fragen - Dr. Georg Birgelen, Botschafter, Beauftragter des Auswärtigen Amts für Globale Fragen, PD Dr. Wolfgang S. Heinz, Deutsches Institut für Menschenrechte, Marita Steinke, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Michael Windfuhr, Leiter des Menschenrechtsreferates von "Brot für die Welt" 

Verabschiedung durch Prof. Dr. Beate Rudolf, Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte 

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