Bericht Fachgespräch "Gleichberechtigte Wahlausübung durch Menschen mit Behinderungen"

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Gleichberechtigte Wahlausübung durch Menschen mit Behinderungen

Fachgespräch der Monitoring-Stelle am 12. April 2012 im Deutschen Institut für Menschenrechte

Die Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention im Deutschen Institut für Menschenrechte lud am 12. April 2012 zum Fachgespräch "Gleichberechtigte Wahlausübung durch Menschen mit Behinderungen" nach Berlin ein. Rund 20 Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft diskutierten über geeignete Maßnahmen, um auf möglichst effektivem Weg zu barrierefreien Wahlen in einem anspruchsvollen Sinne zu gelangen.

Weiterlesen:
Hintergrund
Überblick: Barrierefreie Wahlausübung - Systematisierung erkennbarer Probleme
Schwerpunktthema 1: Dokumentengestaltung
Schwerpunktthema 2: Wahlräume
Schwerpunktthema 3: Personalauswahl und -schulung
Übergreifende Aspekte
Ausblick

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Hintergrund

Die Monitoring-Stelle hat gemäß der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) den Auftrag, die Rechte von Menschen mit Behinderungen im Sinne der Konvention zu fördern und zu schützen sowie die Umsetzung der UN-BRK in Deutschland konstruktiv wie kritisch zu begleiten. Im Rahmen dieser Tätigkeit widmet sich die Monitoring-Stelle unter anderem dem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am politischen und öffentlichen Leben (Artikel 29 UN-BRK), wozu auch das Recht und die Möglichkeit behinderter Menschen gehört, gleichberechtigt mit anderen zu wählen und gewählt zu werden. Hierbei steht seit der Veröffentlichung eines Papiers zur Umsetzung von Artikel 29 UN-BRK in Deutschland (Policy Paper 18: Gleiches Wahlrecht für alle? Menschen mit Behinderungen und das Wahlrecht in Deutschland) zum einen die grundsätzliche Frage, wer wählen darf und wer vom Wahlrecht ausgeschlossen ist, im Fokus der Aufmerksamkeit der Monitoring-Stelle. Einen weiteren Arbeitsschwerpunkt bildet zum anderen der Aspekt, inwieweit wahlberechtigte Menschen mit Behinderungen ihr Wahlrecht tatsächlich auch gleichberechtigt ausüben können. Hierzu hat die Monitoring-Stelle im Frühsommer 2011 eine schriftliche Abfrage bei verschiedenen zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie eine mündliche Anhörung von Vertreterinnen und Vertretern ausgewählter Organisationen durchgeführt.

Dabei hat sich gezeigt, dass

  • Barrierefreiheit wegen der Vielfalt von Menschen mit Behinderungen anspruchsvoll gedacht werden muss und eine entsprechend große Herausforderung im Bereich Wahlen besteht,
  • Menschen mit Behinderungen in Deutschland in der gesamten Zeitspanne - beginnend bei den Informationen im Vorfeld einer Wahl, über die Wahlbenachrichtigung, bei der Briefwahl oder dem Gang ins Wahlbüro, der Auszählung bis hin zur den Informationen über die Wahlergebnisse - weiterhin auf diverse Barrieren beziehungsweise Schwierigkeiten treffen – trotz bestehender behindertenspezifischer Spezialregelungen in den Bundes- und Landeswahlordnungen, und
  • die erkennbaren Probleme nicht nur punktuell, sondern eher bundesweit in der Fläche auftreten und deshalb systematische Arbeitsprozesse erforderlich sind, um Lösungen entwickeln zu können.

Das Fachgespräch konzentrierte sich auf drei Schwerpunktthemen: erstens die barrierefreie Gestaltung der Wahldokumente, zweitens die Zugänglichkeit und barrierefreie Ausgestaltung von Wahllokalen und drittens die Schulung der Wahlhelferinnen und Wahlhelfer im Umgang mit behinderten Wählerinnen und Wählern. Ausgespart wurden – nicht wegen geringerer Bedeutung, sondern aus Zeitgründen – Fragen der Informationsbeschaffung im Vorfeld sowie der Zugänglichkeit der Wahlergebnisse und des Wahlprüfungsverfahrens.

Bezogen auf die drei behandelten Themenbereiche sollte es bei diesem Fachgespräch nicht nur darum gehen zu erörtern, an welchen Stellen der Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber gefordert ist, sondern auch darum, welche Möglichkeiten bereits innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens existieren, um Wahlen künftig barrierefrei zu gestalten. Deshalb wurde angestrebt, Erfahrungswerte aus unterschiedlichen Perspektiven zusammenzutragen sowie gute Ideen und Ansätze guter Praxis herausarbeiten. Ziel der Monitoring-Stelle war es, mit diesem Fachgespräch den Anstoß für einen kontinuierlichen Prozess zur baldigen und möglichst vollständigen Umsetzung dieser grundlegenden menschenrechtlichen Forderung zu geben.

Zum Zweck der weiteren Verbreitung und zur Anregung haben wir die Diskussionen und Ergebnisse des Fachgesprächs dokumentiert. Der Bericht ist, nach einem einführenden Überblick über erkennbare Probleme bei der Wahlausübung durch behinderte Menschen, entlang der drei diskutierten Schwerpunktthemen aufgebaut. Übergreifende Fragen, die zur Sprache kamen, werden in einem gesonderten Abschnitt dargestellt, gefolgt von einer Zusammenfassung und einem ersten Ausblick auf mögliche nächste Schritte, die sich aus dem Fachgespräch ergeben könnten.

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Bericht

Überblick: Barrierefreie Wahlausübung - Systematisierung erkennbarer Probleme

Dr. Valentin Aichele © DIMR/Sonnenberg (Archiv)

Nach einem inhaltlichen Grußwort von Dr. Valentin Aichele, dem Leiter der Monitoring-Stelle, gab in einem einführenden Vortrag Dr. Leander Palleit, wissenschaftlicher Mitarbeiter der Monitoring-Stelle, einen Überblick über die Ergebnisse der im vergangenen Jahr durchgeführten Abfrage bei der Zivilgesellschaft.

Ergänzend zu den bei diesem Fachgespräch behandelten Schwerpunktthemen ging  Palleit zunächst auf Barrieren vor Beginn einer Wahl ein, die es Menschen mit Behinderungen erschweren, sich im Vorfeld ihrer Wahlentscheidung ausreichend zu informieren. Die Probleme beträfen die verschiedenen Informationsquellen auf ähnliche Weise, sowohl Wahlveranstaltungen, Rundfunk- und Fernsehberichte, als auch schriftliche Informationen wie Wahlprogramme, sonstiges Informationsmaterial der Parteien oder Informationen durch die Wahlleiterinnen und Wahlleiter. Es gehe zum einen um die Wahrnehmbar-Machung des gesprochenen oder geschriebenen Wortes für Menschen mit Sinnesbeeinträchtigung. Zum anderen fehle es an einer leicht verständlichen Formulierung des jeweiligen Inhalts beziehungsweise an separaten Fassungen in Leichter Sprache. Zusätzlich dazu bestünden bei Wahlveranstaltungen noch bauliche Zugangshindernisse, die mobilitätsbeeinträchtigten Wählerinnen und Wählern eine Teilnahme erschweren beziehungsweise unmöglich machen.

Bei der Gestaltung der Wahldokumente gehe es ebenfalls um Form und Inhalt. Die äußere Gestaltung (Schriftgröße, Kontraste, einheitliches Papierformat und Ähnliches) der Dokumente sei insbesondere für sehbeeinträchtigte Personen wichtig, um die Information wahrnehmen zu können und um mit vertretbarem Aufwand Stimmzettelschablonen flächendeckend zur Verfügung stellen zu können. Vom Inhalt her würden die meisten Dokumente als zu kompliziert beziehungsweise unübersichtlich empfunden. Zudem würden insbesondere auf den Wahlbenachrichtigungen zusätzliche Informationen benötigt, etwa zur Barrierefreiheit der jeweiligen Wahllokale oder dazu, woher Stimmzettelschablonen bezogen werden können.

In Bezug auf die Wahlräume wies Palleit darauf hin, dass man unterscheiden müsse zwischen der Zugänglichkeit des Gebäudes beziehungsweise der Räumlichkeiten an sich und der barrierefreien Gestaltung dessen, was im Wahllokal selbst passiert. In beiden Punkten bestehe Verbesserungsbedarf unter mehreren Aspekten. Bei der Zugänglichkeit der Gebäude dürfe man nicht nur über die baulichen Barrieren sprechen, sondern müsse auch Orientierungsprobleme in den Blick nehmen. Auch innerhalb der Wahlräume gebe es verschiedene Dinge, die anzugehen seien: erstens die Vereinfachung der formalen Abläufe, die vielfach als zu kompliziert wahrgenommen würden, zweitens eine ausreichend helle Beleuchtung, um Unterlagen vor Ort auch bei schwacher Sehkraft lesen zu können, und drittens ausreichend große Wahlkabinen, um Assistenz bei der Stimmabgabe bei gleichzeitiger Wahrung des Wahlgeheimnisses zu ermöglichen.

Im Hinblick auf die in den Wahllokalen anwesenden Wahlhelferinnen und Wahlhelfer hat sich laut Palleit gezeigt, dass Kommunikationsschwierigkeiten und die fehlende Schulung im Umgang mit behinderten Menschen das Hauptproblem darstellten. So könnten Fragen, Hinweise oder Erläuterungen zum Wahlvorgang teilweise nicht verstanden werden, oder es werde ein bestimmter Unterstützungsbedarf deutlich - ohne dass jedoch das Personal im Wahllokal angemessen reagieren könne, weil es an einer adäquaten Vorbereitung auf derartige Situationen fehle. Daneben sei auch von Erfahrungen berichtet worden, wonach Menschen mit Behinderungen im Wahllokal die notwendige Assistenz bei der Stimmabgabe trotz der eindeutigen Regelung in § 57 Bundeswahlordnung (BWO) verweigert worden sei.

Dr. Leander Palleit © DIMR/S. Pietschmann (Archiv)

Zum Schluss seines Vortrages wies Palleit auf ein besonderes Problem hin, das sich quer durch alle zuvor angesprochenen Bereiche ziehe: die Gewährung von Assistenz zur Ausübung des Wahlrechts. Je weniger Verbesserung es im Bereich der beschriebenen Barrieren gebe, desto höher bleibe der individuelle Assistenzbedarf. Notwendige Assistenzleistungen seien aus Sicht der UN-BRK deshalb von besonderer Bedeutung, weil es sich hierbei um sogenannte "angemessene Vorkehrungen" handele, deren Versagung als Diskriminierung zu werten sei. Nötig werde Assistenz in verschiedenen Zusammenhängen, nicht nur bei der Stimmabgabe selbst, sondern auch im Vorfeld, etwa um Wahlunterlagen wahrnehmen oder verstehen zu können, oder beim Besuch von Wahlveranstaltungen. Als eines der Hauptprobleme sei die zu geringe Anzahl qualifizierter Assistenzpersonen beschrieben worden, die mancherorts zu deutlichen Engpässen führe. Zum anderen komme es immer wieder vor, dass entsprechende Anträge auf Assistenz mit der Begründung abgelehnt würden, die beantragte Assistenz sei "nicht erforderlich".

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Schwerpunktthema 1: Dokumentengestaltung

Einführender Input

Sabine Gentner, Referatsleiterin im Ministerium für Inneres und Sport Mecklenburg-Vorpommern und zuständig unter anderem für das Wahl- und Volksabstimmungsrecht, berichtete in ihrer Einführung von der Novellierung des Landeswahlrechts in Mecklenburg-Vorpommern aus Anlass der Landtagswahlen im September 2011. Dabei ging sie insbesondere darauf ein, welche Veränderungen bei den verschiedenen Wahlunterlagen und Formularen vorgenommen wurden, um sie zu vereinfachen und insgesamt barriereärmer zu gestalten.

Bei den Wahlbenachrichtigungen habe man sich einerseits davon verabschiedet, ein bestimmtes Postkartenformat vorzugeben, und andererseits zusätzliche Informationen zur Barrierefreiheit verpflichtend vorgesehen. Wegen eines gewissen Beharrungsvermögens in der Verwaltung und Software-Problemen habe das allerdings noch nicht optimal wirken können.

Die Herstellung von Stimmzettelschablonen für Sehbeeinträchtigte sei jetzt auch für Kommunalwahlen vorgesehen, die Nachfrage allerdings bislang eher beschränkt, unter anderem wegen zu vieler unterschiedlicher Stimmzettel. In diesem Zusammenhang wies Gentner auf praktische Schwierigkeiten hin, wenn für alle Stimmzettel einheitliche Maße vorgegeben würden, da man dann immer vom jeweils größtmöglichen Stimmzettel ausgehen müsste, was nicht für viele praktikabel sei.

In Bezug auf die Briefwahlunterlagen verwies Gentner auf die Grenzen, die einer Vereinfachung dieser Unterlagen durch das Wahlgeheimnis gesetzt seien und die eine gewisse Kompliziertheit notwendig machten. Allerdings werde überlegt, inwiefern die Darstellung unter anderem grafisch noch verständlicher gemacht werden kann.

Alle Dokumente auch in Leichter Sprache zu verfassen, sei leider generell nicht unbegrenzt möglich, da in manchen förmlichen Zusammenhängen, etwa bei rechtlichen Erklärungen wie eidesstattlichen Versicherungen, auf gewisse juristische Ausdrücke nicht verzichtet werden könne. Gentner sprach auch die organisatorischen, zeitlichen und finanziellen Folgen einer konsequenten Anwendung Leichter Sprache an. In Sachen Assistenz wies sie darauf hin, dass die Behindertengleichstellungsgesetze hier nicht weiterhelfen würden, da deren Anwendungsbereich nur das Verwaltungsverfahren, aber nicht das Wahlverfahren umfasse. Bei einer Neuregelung müsste jedenfalls das sogenannte Konnexitätsprinzip, das auch in der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommerns verankert sei, beachtet werden.

Diskussion

Dichte gesetzlicher Vorgaben
Die folgende Diskussion kreiste zunächst um die Frage, inwieweit es sinnvoll sei, wenn Bund und Länder per Gesetz oder Verordnung bestimmte Vorgaben zur Gestaltung der Wahlunterlagen machten. Einige Teilnehmende erachteten es als sinnvoll, wenn die Vorschriften zur Bundestagswahl verbessert würden, auch hinsichtlich Leichter Sprache, denn einige Länder richteten sich weitestgehend nach dem Bund und würden das dann entsprechend auch auf Landtags- und Kommunalwahlen übertragen. Dem wurde entgegengehalten, dass es auch andere Bundesländer gebe, die möglichst wenige Vorgaben vom Bund haben wollen und tendenziell stark von den Bundesregelungen abweichen. Auch in Bezug auf die Kommunen wurden ähnlich widerstreitende Erfahrungen deutlich. Einige der Diskutierenden berichteten, dass die Sachbearbeiterinnen und –bearbeiter in den Kommunen zum Teil dankbar für ein enges Korsett, also für klare Vorgaben seien, die die Arbeit vereinfachten, weil es zeitsparender sei, wenn ein ‚ideales’ Formular vorgegeben ist. Wenn man die Regularien zu sehr zurückfahre, bekomme man weniger ein Problem mit dem Bürger beziehungsweise der Bürgerin, als mit den Behörden. Andere wiederum haben die Erfahrung gemacht, dass es besser ist, die Sache nicht zu formell zu handhaben. Wichtig sei, dass der Kern klar und deutlich ist, alles Weitere solle der Kreativität der einzelnen Verantwortlichen überlassen werden und die Regelung solle flexibel genug sein, um auf örtliche Gegebenheiten reagieren zu können.

In diesem Kontext wurde von mehreren Teilnehmenden auf ein gewisses Beharrungsvermögen in den Verwaltungen und Kommunen hingewiesen. Um die dahinter stehende Sorge der Kommunen, möglicherweise nicht mehr wahlrechtskonform zu handeln und dadurch Einsprüche zu riskieren, aufzuwiegen, müsse hier eine Veränderung von oben stattfinden, also zum Beispiel über die Wahlordnungen. Die Kunst dabei sei, die Regelungsdichte pragmatisch zu reduzieren auf das rechtlich wirklich notwendige Maß.

Lösung von Zielkonflikten
Weiteres Diskussionsthema waren die letztlich bei jeder Gestaltungsform bestehenden Zielkonflikte zwischen berechtigten Anliegen, deren Lösungen sich gegenseitig ausschließen. Als Beispiel wurde die Wahlbenachrichtigung genannt. Hier stünden eine gut lesbare Schriftgröße, verständliche Sprache, ausreichender Informationsgehalt und handhabbare Formulargröße miteinander im Widerstreit, und es sei nahezu unmöglich, eine Lösung zu finden, die allem gerecht wird. Hiergegen wurde eingewendet, dass das nicht dazu führen dürfe, dass der gemeinsame Nenner immer kleiner werde. Schließlich gehe es hier um die Mitwirkung an einem zentralen Prozess des politischen Gemeinwesens. Vorhandene Zielkonflikte seien, da es um die Gewährleistung eines Menschenrechts gehe, entsprechend zu beurteilen und zu reduzieren.

Kosten und Kostenverteilung
Darauf, dass es hier um ein Menschenrecht gehe, wurde auch im Hinblick auf die Kostenfrage hingewiesen. Die Menschenrechtskonventionen seien gerade im Bereich der bürgerlichen Rechte streng, dort gelten die staatlichen Verpflichtungen ohne Ressourcenvorbehalt. Dies sei auch eine klare Botschaft der UN-BRK. Ein weiterer Hinweis aus dem Kreis der Teilnehmenden betraf die Frage, welche Kosten bei einem Vergleich gegenüberzustellen seien: Bei der Bewertung der Kosten einer Vereinfachung und Vereinheitlichung der Wahlunterlagen müssten auch die Kosten gegengerechnet werden, die für die Produktion, Handhabung und auch Erläuterung all der jetzigen unterschiedlichen Formulare anfallen.

Leichte Sprache
Recht ausführlich wurden die Notwendigkeit und Konsequenzen einer Übersetzung der Wahldokumente in Leichte Sprache diskutiert. Die Erfahrung der Teilnehmenden stimmte insoweit überein, als Übersetzungen in Leichte Sprache zwar langwierig seien, aber nicht so teuer, dass es an den Kosten scheitern würde. Auch gebe es immer mehr Übersetzungsbüros für Leichte Sprache. Meinungsverschiedenheiten bestanden dagegen bei der Frage, welche Unterlagen sich überhaupt in Leichte Sprache fassen lassen. So wurde etwa als Problem benannt, dass zum Beispiel Stimmzettel und Wahlscheine nur bis zu einer gewissen Grenze vereinfacht werden könnten. Da es nach Meinung der Mehrzahl der Anwesenden kaum gelingen werde, alle Unterlagen komplett in Leichte Sprache zu fassen, wurde sodann diskutiert, wie und nach welchen Kriterien man auswählen kann, wer eigentlich die Unterlagen in Leichter Sprache benötigt. Allen Wahlberechtigten beide Fassungen zuzusenden, wäre eine Alternative; hier waren sich die Anwesenden jedoch uneins, ob dies bei der Wählerschaft eher Protest hervorrufen würde oder eher Freude über die Vereinfachung, von der viele Leute – nicht nur Menschen mit Behinderungen – profitieren würden. Diesbezüglich wurde auf eine Studie von Aktion Mensch aus dem Museumsbereich verwiesen, die gezeigt habe, dass von Leichter Sprache ein großer Personenkreis auch nichtbehinderter Menschen profitiert und lieber die leichte Fassung nutzt. Außerdem betreffe eine solche Dopplung nur diejenigen Passagen, in denen man auf schwierige oder bestimmte juristische Formulierungen aus rechtlichen Gründen nicht verzichten könne.

Umstellung der Wahlbenachrichtigung vom Karten- auf Briefformat
Ein weiterer Teilaspekt, der ausführlicher diskutiert wurde, war die in manchen Ländern erfolgte Umstellung der Wahlbenachrichtigung vom Karten- auf Briefformat. Hierzu wurde berichtet, dass keine Beschwerden bekannt seien, dass jemand die Karte vermisst hätte. Im Gegenteil, bei der Bürgerin beziehungsweise dem Bürger komme der DIN-A4-Brief besser an. Nur beim ersten Mal nach der Umstellung seien viele irritiert gewesen, inzwischen hätten sich alle daran gewöhnt. Sinnvoll sei es jedenfalls, für alle Wahlen ein einheitliches Format zu verwenden.

Potenziale des Internets
Zwei zusätzliche Gesichtspunkte, die von Anwesenden benannt wurden, waren zum einen das Potenzial des Internets, das man besser ausschöpfen könne. Aus Mecklenburg-Vorpommern wurde von guten Erfahrungen aus der Praxis berichtet, wo Formulare zum Teil online verfügbar sind. Die Betroffenen müssten jedoch wissen, wo sie welche Information finden. Zum anderen wurde in Sachen Barrierefreiheit auf das rechtliche Problem hingewiesen, dass das Wahlverfahren nicht in den Anwendungsbereich der Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung (BITV) beziehungsweise der entsprechenden Landes-Verordnungen fällt.

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Schwerpunktthema 2: Wahlräume

Einführender Input

Rita Lachky, Leiterin des Amtes Bürgerservice der Stadt Halle/Saale, stellte nach einer kurzen statistischen Übersicht dar, auf welchem Weg die Stadt Halle seit der letzten Landtagswahl 2011 versucht, den Anteil barrierefreier Wahllokale zu erhöhen. Dabei ging sie zunächst auf die ungünstige Ausgangslage ein: Der hohe Bestand an alten Gebäuden vor allem aus der Gründerzeit hatte bis 2010, als die Wahllokale nur in städtischen Gebäuden - überwiegend Schulen und Kitas - eingerichtet wurden, dazu geführt, dass man nicht über eine Quote von zirka zehn Prozent barrierefreier Wahllokale hinauskam.

Rita Lachky berichtete anschließend davon, wie bei der Landtagswahl 2011 durch eine veränderte Auswahlstrategie eine wesentliche Verbesserung erzielt werden konnte, sodass nun 31 von 69 Wahllokalen barrierefrei waren, also etwa 45 Prozent. Der entscheidende Ansatz sei gewesen, auch auf Gebäude in privater Trägerschaft zurückzugreifen, etwa auf Alten- und Pflegeheime, Behinderteneinrichtungen, Stützpunkte des Deutschen Roten Kreuzes, Krankenhäuser, die ohnehin barrierefrei zugänglich sind. Die Resonanz darauf sei überwiegend positiv gewesen, gelegentliche Irritationen wegen der zunächst ungewohnten Ortswahl hätten sich hauptsächlich als Kommunikationsproblem erwiesen. Lachky berichtete von guten Erfahrungen, die man in Halle damit gemacht habe, ein Bürgertelefon einzurichten, die neuen Wahllokale im Internet zu kommunizieren und auf der Wahlbenachrichtigung extra zu vermerken. Einschränkungen hätten sich in zweierlei Hinsicht gezeigt: Zum einen eigneten sich nicht alle derartigen Einrichtungen als Wahllokal, weil beispielsweise die notwendigen Abläufe in der Einrichtung durch die den ganzen Tag dauernden Wahlgeschehnisse zu sehr gestört würden. Zum anderen müssten Mittel zur Erstattung von Betriebs- und Reinigungskosten für die privat betriebenen barrierefreien sozialen Einrichtungen (zuletzt etwa 6.000 Euro) im Haushalt abgesichert werden.

Die bauliche Zugänglichkeit der Wahllokale sei allerdings nur ein Teilaspekt von Barrierefreiheit. Als weiteres Beispiel nannte Lachky eine verbesserte Beschilderung der Wahllokale. Dies sei auch für ältere Menschen wichtig, um sich zurechtzufinden. Hier habe man in Halle die Erfahrung gemacht, dass insbesondere die Hausmeister und Hausmeisterinnen der barrierefreien Einrichtungen eine gute Unterstützung sind.

Eine weitere Ansatzmöglichkeit bietet nach den in Halle gemachten Erfahrungen der Wahlablauf im Wahllokal selbst. Anhand einer Skizze verdeutlichte Lachky, wie man versucht habe, diese Abläufe zu vereinfachen und damit bürgerfreundlicher zu gestalten.

Bei Mobiliar und Ausstattung der Wahllokale sah sie hingegen geringe Spielräume, da man gezwungen sei, mit den vorgefundenen Räumlichkeiten (zum Beispiel Lichtverhältnisse) und dem vorhandenen Mobiliar (zum Beispiel kleine Tische in Kitas) zu arbeiten. Die Wahlkabinen wiederum wurden vor 20 Jahren angeschafft (Maße 60x50x80 cm), als man an die Bedarfe von Menschen mit Behinderungen in dieser Hinsicht nicht gedacht hatte. Eine generelle Neubeschaffung aller Kabinen sei aus finanziellen Gründen nicht machbar; wenn jedoch neuer Ersatz beschafft werde, dann würden diese Wahlzellen größer sein, um auch Platz für Assistenzpersonen zu bieten.

Abschließend verwies Lachky auf einen Stadtratsbeschluss der Stadt Halle von 2010 zur Förderung der Barrierefreiheit, wonach jedes Bauvorhaben den Nachweis barrierefreier Ausführung voraussetze. Hierin liege ein gewisses Potenzial dafür, dass künftig mehr eigene barrierefreie Bausubstanz zur Verfügung steht, die sich für Wahllokale eignet.

Diskussion

Erhöhung des Anteils barrierefreier Wahllokale
Um die Frage, wie weit der Anteil barrierefreier Wahllokale potenziell gesteigert werden könne, drehte sich anschließend auch der erste Teil der Diskussion. Unter Verweis auf den vorhandenen Baubestand hielten es einige der Teilnehmenden für kaum machbar, die Quote barrierefreier Wahllokale auf deutlich mehr als zwei Drittel zu erhöhen. Mehr sei vor allem deswegen nicht erreichbar, weil es schlichtweg nicht mehr barrierefreie öffentliche Gebäude gebe. Auch stehe der Denkmalschutz zahlreicher Gebäude einer Erhöhung der Quote entgegen. Zudem summierten sich selbst kleine Maßnahmen, etwa im Eingangsbereich, schnell auf 15.000 bis 30.000 Euro. Wenn man hingegen auf private Gebäude zurückgreife, habe man teilweise auch die Erfahrung gemacht, dass viele Beschwerden aus der Bevölkerung kommen (so geschehen zum Beispiel bezüglich Kirchen, Gewerkschaftshäusern, Banken und Autohäusern). Außerdem seien nicht in allen barrierefreien Einrichtungen in privater Trägerschaft ausreichend große Gemeinschaftsräume vorhanden, und nicht alle derartigen Einrichtungen wollten mit Rücksicht auf ihre Abläufe an einem Wahlsonntag den ganzen Tag öffnen.

Gleichzeitig wurden auch Beispiele für die Machbarkeit von mehr beziehungsweise vollständiger Barrierefreiheit im lokalen Bereich genannt. In Schwerin etwa waren bei der Landtagswahl 2011 bereits 78 Prozent der 77 Wahllokale barrierefrei, gegenüber 65 Prozent bei der Bundestagswahl 2009. Für die Bundestagswahl 2013 werde sogar eine 100-Prozent-Quote angestrebt. Auch im ländlichen Raum in Mecklenburg-Vorpommern gebe es solche Beispiele: aus einer kleinen Stadt mit neun Wahllokalen insgesamt, wovon sieben als barrierefrei ausgewiesen waren, sei auf Nachfrage der Landeswahlleiterin die Auskunft gekommen, man könne wenn gewünscht auch die anderen zwei Wahllokale jederzeit gegen barrierefreie eintauschen.

Von einigen Teilnehmenden wurde angemahnt, bei der Frage potenzieller Sättigungsgrenzen über den Ist-Zustand hinauszudenken. Sofern öffentliche Gebäude wie etwa Schulen genutzt werden, bestehe durch die UN-BRK ohnehin eine Verpflichtung zu inklusiver Bildung und damit tendenziell auch zum barrierefreien Umbau von Schulen. Das einmal in die Hand genommene Geld sei also für mehrere Zwecke - Bildung und politische Teilhabe - nutzbar. Schließlich erhebe die UN-BRK allgemein den Anspruch, dass generell alle öffentlichen Gebäude zumindest schrittweise barrierefrei werden.

Wahlablauf im Wahllokal
Weiterer Diskussionsschwerpunkt waren die formalen Abläufe im Wahllokal. Nach Erfahrung mehrerer Anwesender hat sich der von der Bundeswahlordnung (BWO) vorgeschriebene Ablauf als zu kompliziert erwiesen, komplizierter als manches Landeswahlrecht (zum Beispiel Sachsen-Anhalt, wie von Rita Lachky gezeigt) und als eher kontraproduktiv. Die Abläufe führten zu einem hohen Aufwand und wegen ihrer Kompliziertheit teilweise sogar zu Warteschlangen. Darüber, wie genau oder flexibel die bundesrechtlichen Vorgaben sein sollten, herrschten unterschiedliche Auffassungen. Es sei generell so, dass Wahlrechtsvorgaben einer einfachen verständlichen Praxis und einer guten Lenkung der Wählerinnen und Wähler manchmal im Weg stünden. Hierzu wurde angemerkt, dass sich insoweit auch die Bundesländer voneinander unterschieden und es auch Länder gebe, die es genau anders herum haben wollten. Im Süden der Bundesrepublik seien die Abläufe nach den Landeswahlordnungen ähnlich wie bei der Bundestagswahl ausgestaltet, im Norden sei eher ein vereinfachter Ablauf gewählt worden.

Kriterien für die Klassifizierung von Wahlräumen als (nicht) barrierefrei
Klärungsbedarf besteht, wie die Diskussion ergab, bei den Kriterien, die ein Wahllokal erfüllen muss, um als barrierefrei zu gelten. Der Beurteilungsspielraum, was ‚barrierefrei‘ im Sinne des Wahlrechts ist, wurde als in der Praxis schwer handhabbar bezeichnet. Seien dies nur die als barrierefrei zertifizierten Gebäude (dann könne man aber nur eine noch geringere Quote erreichen), oder gelte ein niedrigerer Standard? Es werde "mal so und mal so" gehandhabt. Hier wären nach Meinung der Anwesenden klare Kriterien zur Klassifizierung der Wahllokale beziehungsweise eine Konkretisierung wünschenswert. Was man in der heutigen Wahlrechtspraxis unter "barrierefrei" verstehe, darin waren sich die Teilnehmenden einig, decke sich nicht mit dem Barrierefreiheitsbegriff des Behindertengleichstellungsgesetzes (BGG), sondern bedeute meist nur rollstuhlgerecht. Man müsse aber auch andere Menschen mit Behinderungen beachten und daher auch die Orientierungsfrage wichtiger nehmen, also zum Beispiel immer auch über leicht verständliche, gute Ausschilderung nachdenken.

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Schwerpunktthema 3: Personalauswahl und -schulung

Einführender Input

Sieglinde Pölitz, Leiterin des Bezirkswahlamtes Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin, berichtete von den Erfahrungen in ihrem Bezirk. Hier gebe es für 191.000 Wahlberechtigte sechs Wahlkreise und 92 Wahlbezirke; von den 92 Wahllokalen seien zuletzt 75 barrierefrei gewesen. Im Bezirk stehe ein Pool von zirka 3.400 registrierten Wahlhelferinnen und Wahlhelfern zur Verfügung, wovon pro Wahl ca. 1.000 bis 1.500 benötigt werden.

In Bezug auf die Gewinnung und Auswahl von Wahlhelferinnen und Wahlhelfern berichtete Pölitz von den guten Erfahrungen, die man damit gemacht habe, nicht mehr für jede Wahl ad hoc zu rekrutieren, sondern auf eine permanente Rekrutierung über Flyer, Website, Aushänge/Auslagen in den Bürgerämtern etc. umzusteigen. Als weiterer guter Kanal habe sich Werbung in den Lokalblättern (etwa "Berliner Woche") erwiesen, die als Postwurfsendung an alle Haushalte verteilt werden. Dadurch habe man heute kaum ein Problem, Mitwirkende zu finden. 70 Prozent von ihnen kommen aus dem privaten Bereich, 30 Prozent aus der öffentlichen Verwaltung – allesamt freiwillig. Das Bezirksamt hat beschlossen, dass nur wenn nicht genug Personen aus dem Freiwilligen-Pool gewonnen werden können, jede Abteilung verpflichtet ist, Mitarbeitende abzuordnen. Aus dem Pool wird für eine bestimmte Wahl jeweils neu nach dem Zufallsprinzip ausgewählt und die Betreffenden angeschrieben, sodass man immer auch neue Helferinnen und Helfer bei einer Wahl habe.

Anschließend erläuterte Pölitz, wie die Schulung der Wahlhelfer und Wahlhelferinnen im Bezirk erfolgt und welche Schulungsmaterialien zur Verfügung stehen. Hier verwies sie insbesondere auf einen "Wegweiser", der infolge zahlreicher Rückmeldungen von Wahlvorständen erstellt worden sei und der nun eine Broschüre des Landes Berlin sowie ein umfangreiches sowie recht kompliziertes Handbuch ergänze. Er sei einfacher und anschaulicher als die anderen Materialien und käme gut an. Weiterer Vorteil sei, dass der Wegweiser als ‚lebendige’ Loseblatt-Sammlung ausgestaltet sei und als lernendes System nach jeder Wahl angepasst werde. Weiterer Bestandteil der Vorbereitung im Bezirk seien hauseigene Schulungen (vier Termine à 350 Personen). Diese seien hauptsächlich für neue Wahlhelferinnen und Wahlhelfer gedacht und nicht für diejenigen, die schon länger dabei sind – wobei sich aber gezeigt habe, dass nicht selten gerade diejenigen, die schon länger dabei sind, die größten Probleme im Umgang mit behinderten Wählerinnen und Wählern haben.

Als Ausblick formulierte Pölitz, dass man neues Material erstellen wolle, das auch optisch besser gestaltet sei, damit die Inhalte bei den Wahlhelferinnen und Wahlhelfern besser hängen bleiben. Das Thema Barrierefreiheit und der Umgang mit behinderten Wählerinnen und Wählern müsse noch genauer illustriert werden: Die Unterlagen wiesen zwar überall auch auf Barrierefreiheit hin, sagten bislang aber kaum etwas dazu, wie man sich als Wahlhelfer oder Wahlhelferin gegenüber Wählerinnen und Wählern mit verschiedenen Behinderungen verhält und mit ihnen kommuniziert.

Diskussion

Wege zur Sensibilisierung von Wahlhelferinnen und -helfern
Dies wurde in der anschließenden Diskussion von anderen Teilnehmenden bestätigt. Informationen dazu, welche Besonderheiten bei der Kommunikation mit zum Beispiel geistig- oder sinnesbehinderten Menschen zu beachten sind, seien in den Schulungsmaterialien bislang kaum enthalten und müssten dringend nachgearbeitet werden. Die Anwesenden waren sich einig, dass es sicherlich sinnvoll sei, dass alle an einer Wahl Mitwirkenden erfahren, wie sie generell mit Behinderung umgehen können. Allerdings wurde auch auf verschiedene Dinge hingewiesen, die man dabei bedenken müsse. So stehe diese Frage, erstens, bei der Schulung der Helferinnen und Helfer nicht oben auf der Agenda, unter anderem weil sie nur in einem sehr geringen Anteil von Fällen relevant wird. Man müsse bei der Konzeption von Schulungen beachten, dass die ausgewählten Personen ein Abbild der Gesellschaft seien und man also‚ durchschnittliche Bürger von der Straße‘ ausbilde. Der Basis-Schulungsumfang zu den Kernthemen (Ablauf etc.) sei schon groß genug. Zweitens sei fraglich, inwieweit hierzu schriftliche Informationen ausreichten. Man müsse die Helferinnen und Helfer vielmehr praktisch schulen, was nur durch Rollenspiele gehe, wofür oft die Zeit fehle. Allerdings sei eine gewisse Sensibilisierung sicherlich machbar, etwa anhand eines Beispiels, das sensibilisiere und bei Bedarf zu Rückfragen des Wahlvorstandes führen könne. Drittens sei es generell schwierig, derartige Handlungsleitlinien für alle Behinderungsformen umfassend zu machen. Und viertens bestehe das generelle Problem, dass alle unterschiedliches Schulungsmaterial hätten und so das Rad immer neu erfunden werden müsse.

Unterstützungsmöglichkeiten für die Zivilgesellschaft
In jedem Fall sei es sinnvoll, darin bestand Einigkeit, Hinweise von Betroffenenverbänden zu bekommen. Diese könnten auch bundesweit einmal erarbeitet und dann in allen Ländern genutzt werden.

Auf die Frage der Monitoring-Stelle, an welchen Akteur sich Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft am besten wenden sollten, wenn sie an der Verbesserung der Schulungsunterlagen mitwirken und zum Beispiel Informationsmodule oder Ähnliches erstellen möchten, wurden unterschiedliche Wege vorgeschlagen. Einige favorisierten den Weg über den Bundeswahlleiter beziehungsweise die -leiterin sowie die Landeswahlleiter beziehungsweise -leiterinnen, da bei ihnen ohnehin die Fachaufsicht liege und es bereits die entsprechenden direkten Kommunikationswege zu den Wahlamtsleitern und -leiterinnen gebe. Andere hielten es für sinnvoller, die kommunalen Spitzenverbände als Vertreter der Städte, Landkreise und Gemeinden anzusprechen.

Assistierte Stimmabgabe nach § 57 BWO
Parallel zu diesen Fragen wurde auch der Umgang mit Assistenzpersonen in den Wahllokalen diskutiert. Nach Auskunft der Teilnehmenden ist der Hinweis auf Assistenz nach § 57 BWO Standard und immer Bestandteil der Wahlhelfenden-Schulung. Den Anwesenden waren aus ihrer eigenen Tätigkeit keine Fälle bekannt, in denen Assistenz in der Praxis abgelehnt oder Hilfestellung verweigert worden sei. In rechtlicher Hinsicht entspann sich ein Streitgespräch darüber, ob § 57 BWO eine Lücke aufweist, weil dort geistig Behinderte dem Wortlaut nach nicht vorgesehen sind, diese aber unter Umständen Kommunikationsassistenz oder Hilfe beim Verstehen des Stimmzettels oder des Wahlablaufs benötigen. Von einem Teil der Anwesenden wurde dies verneint mit dem Argument, dass vom Anwendungsbereich des § 57 BWO schließlich nur ausgenommen sei, wer ausschließlich eine geistige Behinderung hat, ohne eine zusätzliche körperliche Beeinträchtigung. Und wenn geistig Behinderte, die keine körperlichen Beeinträchtigungen hätten, in der Lage seien, einen selbstbestimmten Wählerwillen zu bilden, brauchten sie auch keine Assistenz, weshalb hier keine Lücke existiere. Wenn sich eine ausschließlich geistig behinderte Person assistieren lasse, dann handele es sich um eine Ersatzvornahme, die mit der Höchstpersönlichkeit des Wahlrechts nicht im Einklang stehe - hier gebe es eine nicht überschreitbare Grenze durch das Wahlrecht.

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Übergreifende Aspekte

Reichweite des menschenrechtlichen und grundgesetzlichen Wahlrechts – Verweis auf die Möglichkeit der Briefwahl

Mit Blick auf die Briefwahl-Möglichkeit traten an mehreren Stellen Differenzen zutage darüber, inwiefern das Menschenrecht auf gleiches Wahlrecht sich nur auf die Möglichkeit der Wahlteilnahme – das heißt das "Ob" der Wahl – bezieht, oder aber auch auf den Modus der Stimmabgabe – also das "Wie". Letzteres würde bedeuten, dass es rechtlich zulässig wäre, wenn der wahlberechtigten Person entweder die Briefwahl oder die Wahl im Wahlbüro ermöglicht werde, sie habe aber nach der Verfassung keinen Anspruch auf eine Wahl zwischen beiden Wegen.

Hierzu wurde darauf hingewiesen, dass in Deutschland durch die im internationalen Vergleich recht großzügige Briefwahlregelung der Anteil der Briefwahl inzwischen etwa ein Drittel beträgt. Daher sollten Untersuchungen zu Wahlrechtseinschränkungen auch auf die Briefwahl eingehen und untersuchen, inwieweit verschiedene Barrieren durch die Briefwahl beseitigt werden können.
Andere Teilnehmende gaben zu bedenken, dass die Briefwahlmöglichkeit nicht als Ausrede dafür genutzt werden dürfe, in den Anstrengungen für mehr barrierefreie Wahllokale nachzulassen oder gar Menschen mit Behinderungen auf diese Weise die Möglichkeit zu nehmen, ihre Stimme auch im Wahllokal abgeben zu können. Die UN-BRK regele zumindest insofern auch das "Wie" der Wahl, als es um die Ermöglichung einer selbstbestimmten Wahlteilnahme gehe. Es dürfe im Lichte der UN-BRK, dies wurde an mehreren Stellen betont, keine Vorfestlegung des Staates geben, wie bestimmte Menschen zu wählen haben. Solcherlei Vorfestlegungen müssten wenn, dann für alle Wählerinnen und Wähler gelten. Behinderte Menschen könne man nur dann auf die Briefwahl verweisen, wenn man allen Bürgerinnen und Bürgern Briefwahl vorschreibt. Keiner käme jedoch auf die Idee, den nichtbehinderten Wählerinnen und Wählern Briefwahl vorzuschreiben. Der Wahlgang sei schließlich vom Grundsatz her ein in der Öffentlichkeit vollzogener Vorgang; die Möglichkeit hierzu müsse jeder und jedem, unabhängig von der jeweiligen Behinderung, gegeben sein.

Ein zusätzlicher Aspekt sei, dass es um mehr geht als die eigentliche Stimmabgabe. Im Wahllokal beginne nach der Schließung die eigentliche Arbeit, nämlich beim Auszählen. Hier besteht eine wichtige Kontrollfunktion durch die Bürgerschaft, diese Möglichkeit müsse auch für behinderte Bürgerinnen und Bürger bestehen.

Gefahr potenziellen Missbrauchs

Die potenzielle missbräuchliche Einflussnahme durch Hilfs- oder Assistenzpersonen war Thema in der allgemeinen Diskussion im ersten Teil der Veranstaltung. Hier wurde einerseits auf die zunehmende Tragweite dieser Frage hingewiesen, da dies nicht nur ein Problem von Menschen mit Behinderungen sei, sondern wegen der wachsenden Zahl alter Menschen als genereller Aspekt zu betrachten sei. Andererseits stimmten die Diskussionsteilnehmenden darin überein, dass man das Problem nicht überdramatisieren dürfe und jeglicher Generalverdacht unangebracht sei.

Passives Wahlrecht

Das Recht behinderter Menschen nicht nur zu wählen, sondern auch gewählt zu werden, wurde bei der Diskussion um die barrierefreie Gestaltung der Wahldokumente kurz angeschnitten. An das passive Wahlrecht müsse bei der Umgestaltung von Formularen beziehungsweise Dokumenten ebenfalls gedacht werden. So müssten auch diejenigen Formulare mit in Betracht gezogen werden, die man braucht, um selbst zu kandidieren.

Vernetzung

Alle Anwesenden waren sich einig, dass eine bessere Vernetzung der verschiedenen Akteure nötig sei. Hilfreich wäre etwa, von Beispielen guter Praxis zu erfahren, um sich daran orientieren zu können. Generell bestehe zu wenig Wissen, was sich beispielsweise daran zeige, dass die Wahlbenachrichtigung in Hamburg bei der letzten Wahl bereits in Leichter Sprache formuliert wurde, diese Information aber nicht in die Breite gesickert und auch nicht allen Teilnehmenden bekannt gewesen sei. Der Vorschlag, die Hamburger Unterlagen in Leichter Sprache gemeinsam mit dem Veranstaltungsbericht zu verschicken, wurde von den Anwesenden begrüßt.

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Ausblick

Die Teilnehmenden resümierten, dass die vorangegangenen Informationen und Diskussionen eine erneute Sensibilisierung für das Thema bewirkt hätten und dass es wichtig sei, den Austausch über diese wichtigen Fragen fortzuführen. Die Diskussion hätte gezeigt, dass mit den Schwerpunktthemen sehr zentrale Bereiche angesprochen worden seien, und die Inputs hätten ermutigende gute Beispiele aufgezeigt. Hier sei es wichtig, die Vernetzung weiter voranzutreiben und Informationen weiter zu verbreiten. Es wurde dafür geworben, in den jeweils eigenen Bereichen die Ergebnisse weiterzugeben und Initiative zu ergreifen.

Entsprechend wurde angekündigt, dass das Wahlrechtsthema auf die Agenda der BAG Selbsthilfe und der übrigen Verbände des Deutschen Behindertenrates gesetzt werden soll, um weitere Informationen von den Mitgliedsverbänden abzufragen und gute Beispiele zu sammeln. Auch bei der nächsten Wahlleitertagung soll das Thema nach Möglichkeit auf die Tagesordnung gesetzt und sollen die Erkenntnisse der Veranstaltung weitergegeben werden. Daneben würden einige Hinweise für den Bundeswahlleiter und die jeweiligen Landeswahlleiterinnen und -leiter aus der Veranstaltung ebenso mitgenommen wie Hinweise für die gegenwärtig in Angriff genommene Änderung der Bundeswahlordnung, die so weit wie möglich einbezogen werden sollen. Auch beim Zuschnitt der im Nationalen Aktionsplan der Bundesregierung angekündigten Studie zur Erforschung bestehender rechtlicher und tatsächlicher Barrieren bei Wahlausübung sollen die Ergebnisse des Fachgesprächs berücksichtigt werden.

Schließlich wurde deutlich, dass ein Bedarf nach Mitarbeit der Zivilgesellschaft in zwei wesentlichen Aspekten besteht. Zum einen wurde von den Teilnehmenden eine Standardisierung dahingehend, was unter Barrierefreiheit im Bereich des Wahlrechts zu verstehen ist, als sinnvoll und notwendig erachtet. Hier könne die Zivilgesellschaft dabei helfen, praktikable Kriterien dafür zu entwickeln, wann ein Wahllokal als barrierefrei klassifiziert werden kann. Zum anderen könne sie Hinweise dazu liefern, wie eine Informationsplattform für die Betroffenen aussehen sollte, über die diese erfahren können, welche Anforderungen ihr jeweiliges Wahllokal erfüllt.

Aus Sicht der Monitoring-Stelle hat die Veranstaltung gezeigt, dass man in Bezug auf gleichberechtigte Wahlausübung durch Menschen mit Behinderungen bundesweit in verschiedenen Arbeitsprozessen steckt, was auch daran liegt, dass das Thema bereits vor Inkrafttreten der UN-BRK bekannt gewesen ist. Die UN-BRK mit ihren Forderungen setzt jedoch einen zusätzlichen zwingenden Impuls, sich systematisch mit all den damit verbundenen Fragen zu befassen, von denen mit dieser Veranstaltung nur ein – wenn auch wesentlicher – Teil angesprochen werden konnte.

Es wäre daher überlegenswert, diese Fragen erneut zum Thema für eine größere Fachveranstaltung zu machen, die entscheidende Multiplikatorinnen und Multiplikatoren umfassender anspricht als dieses Fachgespräch, das die Einladung auf einen kleineren Kreis beschränken musste. Parallel dazu erscheint es für die kontinuierliche Vernetzung aller relevanten Akteure und für eine transparente Information aller behinderten Wählerinnen und Wähler als sinnvoll, ein allgemein zugängliches, sorgfältig zugeschnittenes Informationsportal aufzubauen.

(Dr. Leander Palleit, Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention)

Dieser Bericht, Programmablauf und Liste der Teilnehmenden als PDF (133 KB)

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