Inklusive Bildung

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Inklusive Bildung ist ein Menschenrecht

Es gibt erfolgreiche schulische Inklusion in Deutschland. Anderslautende Rhetorik oder praktische Schwierigkeiten in einzelnen Bundesländern dürfen nicht dazu führen, dass praktische Fortschritte negiert werden oder die Inklusion gar für gescheitert erklärt wird. Unter Anerkennung der Herausforderungen und Kritik an der andernorts fehlerhaften Umsetzung muss zu einer Sachdiskussion zurückgefunden werden, in deren Mittelpunkt die Umsetzung des Rechts auf Bildung für alle in einem inklusiven Schulsystems steht. Denn das Recht auf inklusive Bildung ist ein Menschenrecht.

2009 ist die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) in Deutschland in Kraft getreten und seitdem geltendes Recht. Sie formuliert in Artikel 24 das Recht aller Menschen auf inklusive Bildung und verpflichtet Deutschland zum Aufbau eines inklusiven Schulsystems, das alle Menschen mit und ohne Behinderungen optimal fördert und Menschen nicht wegen ihrer Behinderung ausgrenzt.

Zwischen 2009 und 2016 ist der Anteil der Schüler_innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf in der allgemeinen Schule von 18 Prozent auf knapp 38 Prozent gestiegen. (1) Zwar bildet diese Zahl nicht die praktischen Schwierigkeiten ab und lässt die Frage nach der Qualität des Bildungsangebotes unbeantwortet, auch das Phänomen einer gleichzeitig steigenden Förderquote wird damit nicht angemessen erfasst. (2) Jedoch ist sie das Ergebnis einer Entwicklung, die ohne die UN-BRK und die Anerkennung von inklusiver Bildung als Menschenrecht nicht verstanden werden kann. Seit dem Inkrafttreten der UN-BRK in Deutschland 2009 sind zahlreiche politische Bekenntnisse zur schulischen Inklusion abgegeben worden. Von besonderer Bedeutung sind dabei die rechtlichen und programmatischen Äußerungen der Kultusministerkonferenz (KMK). (3) Sie haben zu einer neuen Qualität der Diskussion beigetragen und befördert, dass die Regelbeschulung von Menschen mit Behinderungen wieder politisch aufgegriffen wurde.

Auch auf der gesetzlichen Ebene gibt es Fortschritte: In einigen Ländern haben Schüler_innen mit Behinderungen inzwischen einen expliziten Rechtsanspruch auf den Zugang zu einer allgemeinen Schule. Fast alle Länder haben ihre Schulgesetze wegen der UN-BRK novelliert.

Dennoch ist festzustellen, dass acht Jahre nach Inkrafttreten der UN-BRK in keinem Bundesland der notwendige Rahmen für die Schaffung und Gewährleistung einer inklusiven Schule abschließend entwickelt wurde.

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Das Sonder- und Förderschulwesen ist nicht UN-BRK-konform

Trotz einer veränderten politischen Haltung und rechtlicher Änderungen haben einige Bundesländer den Auftrag zur schulischen Inklusion im Sinne der UN-BRK in der Praxis kaum systematisch angenommen. Zu lange wurde diskutiert, ob und inwieweit die Förder- und Sonderschulstruktur noch eine Daseinsberechtigung hat und mit einem inklusiven System in Einklang gebracht werden
kann. Dass die Aufrechterhaltung separierender Strukturen nicht UN-BRK-konform ist, hat der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen bereits 2015 in seinen Abschließenden Bemerkungen (4) anlässlich der Staatenberichtsprüfung Deutschlands deutlich gemacht und 2016 in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 4 (5) erneut klar gestellt. Damit hat er im Übrigen die Position der Monitoring-Stelle UN-Behindertenrechtskonvention bestätigt, die diese Perspektive seit 2010 in die Diskussion eingebracht hat.

Vielen Bundesländern fehlt immer noch ein Gesamtkonzept zum Aufbau eines inklusiven Schulsystems. (6) Viele erforderliche Schritte zur Schaffung inklusiver Strukturen in der schulischen Bildung bleiben aus, insbesondere in Bezug auf die schrittweise Auflösung von Sonderstrukturen.Das wird durch einen Blick auf die Exklusionsquote deutlich. Sie erfasst Personen außerhalb des allgemeinen Schulsystems und hat sich innerhalb von sieben Jahren nur um 0,48 Prozent verringert: Im Schuljahr 2008/2009 besuchten 4,92 Prozent der Kinder und Jugendlichen mit sonderpädagogischem Förderbedarf eine Sonder- oder Förderschule, im Schuljahr 2015/2016 waren es 4,44 Prozent. (7) Derzeit verlassen in Deutschland fast 71 Prozent der Schüler_innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf die Sonder- oder Förderschule ohne einen Hauptschulabschluss, wodurch der Weg in die Werkstatt für behinderte Menschen und somit in die nächste Sonderwelt oder in die Arbeitslosigkeit vorgezeichnet ist. (8) Diese Zahlen bezeugen keine "progressive Entwicklung", wie es die UN-BRK fordert, sondern eine ernüchternde Stagnation. Es ist den Bundesländern nicht gelungen, ein inklusives Schulsystem zu etablieren und die sonderpädagogische Kompetenz von der Son-derschule in die Regelschule zu verlagern. Viele Bundesländer haben es versäumt, Schüler_innen mit Behinderungen den Weg in die Regelschule mit guten Bildungsangeboten attraktiv zu machen und gleichzeitig separierende Sonder- oder Förderschulen abzubauen. Die Bundesländer – und Deutschland als Vertragsstaat der UN-BRK – bleiben somit hinter den völkerrechtlichen Erwartungen – weit bis extrem weit – zurück.

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Die Menschenrechtsperspektive

Die UN-BRK hat das Recht auf Bildung zu einem Menschenrecht auf inklusive Bildung für Menschen mit Behinderungen entwickelt, da nur eine inklusive Beschulung die gleichen Bildungschancen für Schüler_innen mit und ohne Behinderungen bieten kann. Der Aufbau und die Gewährleistung eines inklusiven Bildungssystems bleibt eine rechtsverbindliche Vorgabe der UN-BRK. Das von Artikel 24 UN-BRK geforderte System ist die inklusive allgemeine Schule (9) – eine Schule, die alle Menschen mit und ohne Behinderungen optimal fördert und Menschen nicht wegen ihrer Behinderung ausgrenzt. (10) Dass Vielfalt für alle Lernenden förderlich ist, ist lange schon wissenschaftlich belegt. (11) Ein heterogenes Umfeld trägt dazu bei, dass jedes Kind bessere Lernergebnisse erzielen kann – nicht nur Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf, sondern auch Kinder ohne Förderbedarf und sogar Hochbegabte. Schule muss ein Ort der Begegnung sein, der die Möglichkeit bietet, Respekt für Vielfalt und die Wertschätzung der Fähigkeiten anderer zu erlernen. Wer mit Heterogenität umgehen kann und sie wertzuschätzen weiß, ist sozial kompetenter. In der inklusiven Schule stehen die Potenziale der Kinder mit Behinderungen im Vordergrund, nicht ihre vermeintlichen Defizite. Wer während der Schulzeit Kontakt mit Menschen mit Behinderungen hatte, wird sie auch später eher als zugehörig betrachten. Nicht zuletzt ist gelebte Inklusion ein Ausdruck des Wertes, dazu zu gehören – die UN-Behindertenrechtskonvention spricht vom "a sense of belonging".

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Allgemeine Bemerkung des UN-Ausschusses

Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen hat 2016 mit der Allgemeinen Bemerkungen Nr. 4 zum Recht auf inklusive Bildung die Anforderungen an seine Umsetzung erneut dargestellt und klargemacht, dass Staaten, die neben dem regulären Schulsystem ein Sonder- oder Förderschulsystem weiter aufrecht erhalten, die Verpflichtung zur Schaffung eines inklusiven Systems nicht erfüllen. Diese eindeutige Forderung deckt zahlreiche Irrtürmer im Verständnis von Artikel 24 UN-BRK im deutschen Diskurs auf, die bis heute von den Skeptiker_innen und Widersacher_innen der Inklusion wiederholt werden.

Versuche, am segregativen deutschen Schulsystem festzuhalten oder bestehende Förder- und Sonderschulstrukturen als vermeintlichen Teil eines inklusiven Systems definitorisch einzugliedern und damit den Umsetzungsauftrag als erledigt zu erklären, widersprechen klar dem Auftrag aus der UN-BRK. Aus menschenrechtlicher Sicht ist das Aufrechterhalten des Sonder- und Förderschulwesens nicht in Einklang mit der UN-BRK zu bringen. Die Verteidiger_innen des Status Quo wollen bislang in der UN-BRK keine Verpflichtung zum Abbau der Sonder- und Förderschulen erkennen oder leiten aus ihr gar eine Verpflichtung zur Bereithaltung zweier Systeme ab. Sie rechtfertigen Sonderstrukturen über die Konstruktion der "Sondermaßnahmen" (Artikel 5 Absatz 4 UN-BRK) beziehungsweise mit dem Grundsatz des Kindeswohls (Artikel 7 UN-BRK). Das ist nicht mehr vertretbar.

Die Aufrechterhaltung zweier Schulsysteme lässt sich menschenrechtlich auch nicht über das Elternwahlrecht rechtfertigen. Das Recht auf inklusive Bildung ist ein Recht des Kindes, nicht der Eltern. Ein dauerhaftes Vorhalten einer Wahlmöglichkeit durch das staatliche Schulsystem widerspricht der Verpflichtung aus der UN-BRK, wonach eine inklusive Schulstruktur den Bedürfnissen eines jeden Kindes gerecht werden muss. Ohne einen Plan, wie die Sonderstrukturen überwunden werden können, steht ein dauerhaftes Elternwahlrecht mit der UN-BRK nicht im Einklang. In einem inklusiven Schulsystem bräuchte es gar kein Elternwahlrecht hinsichtlich der Schulform. Ob und in welchen Grenzen ein Elternwahlrecht besteht und wann es endet ist eine politische und keine über das Recht auf inklusive Bildung getragene Fragestellung. Die staatliche Verantwortung, einen Systemwechsel herbeizuführen, kann nicht dem "Elternwillen" überantwortet werden.

Auch zum Streit über die Reformgeschwindigkeit liefert die UN-BRK klare Antworten. Die "Pflicht zur progressiven Verwirklichung" bedeutet, dass die Rahmenbedingungen zügig, wirksam und zielgerichtet weiter verbessert werden müssen. Der Aufbau eines inklusiven Bildungssystems kann, muss aber auch schrittweise erfolgen. Ziel muss es jedoch sein, die sonderpädagogische Förderung im allgemeinen System zu leisten und in diesem Zuge auch die segregierenden Strukturen abzuschaffen. Weil sie es besser könnten und auch die Mittel dafür dafür vorhanden wären, verletzen die Bundesländer das Gebot zur progressiven Entwicklung eines inklusiven Systems, das Menschen mit Behinderungen im allgemeinen Schulsystem hochwertige Bildung anbietet (Artikel 4 Absatz 2 UN-BRK).

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Warum die Umsetzung der Inklusion ins Stocken geraten ist

Während einige Bundesländer inklusive Bildung auf die Integration einzelner Schüler_innen reduziert haben oder sich dem menschenrechtlichen Auftrag der UN-BRK grundsätzlich verweigern, haben andere Bundesländer den Auftrag der Umsetzung angenommen. Doch selbst in Bundesländern, in denen schon viele Erfahrungen existierten und in denen eine positive Entwicklung zu erkennen ist, ist die Etablierung der inklusiven Schule bei Weitem noch nicht abgeschlossen.

Eine Ursache für regionale Rückschläge besteht darin, dass die Größe der Aufgabe unterschätzt wurde. Dies hat vielfach zu einer Überforderung der Beteiligten geführt. Einzelnen Bundesländern ist es nicht hinreichend gelungen die für die Transformation des Systems erforderlichen staatlichen Planungs- und Steuerungsleistungen zu erbringen. Auch ist es nicht gelungen, die Menschen (insbesondere Schüler_innen, Eltern, Lehrkräfte und andere Berufsgruppen) bei diesem Prozess mitzunehmen und ihr Vertrauen in den Systemwechsel und die Bereitschaft zu Veränderungen zu stärken. Gleichzeitig wurden viele handwerkliche Fehler bei der Konzeptionierung und Umsetzung schulischer Inklusion gemacht. Vor allem scheiterte der erfolgreiche Aufbau eines inklusiven Schulsystems in den meisten Bundesländern bisher auch daran, dass die notwendigen finanziellen und personellen Ressourcen nicht zur Verfügung gestellt wurden.

Über die politische Konstruktion des Elternwahlrechts wurden politische Grundsatzentscheidungen an die Eltern delegiert. Zudem wurde mit dem doppelten Versprechen – erfolgreiche Einzelintegration hier und Sonderstruktur dort – ein Spagat gewagt, der praktisch den Aufbau inklusiver Strukturen verhindert, aber auch den Erfolg der Einzelintegration unterminiert hat. Denn der Erhalt zweier Systeme ist offenbar zu teuer. Es verbleiben zum einen Personalressourcen in den Sonderschulen und können nicht zur Unterstützung in den allgemeinen Schulen eingesetzt werden. Zum anderen entstehen durch den Aufbau inklusiver Schulen zusätzliche Personalbedarfe. Auch ist vielerorts die Qualifizierung der Fachkräfte der Schulen nicht aufgabengerecht erfolgt. Die Durchführung wird noch erschwert durch große, strukturell bedingte Hürden in der Praxis wie das gegliederte Schulsystem, das per se exkludiert.

Auch Eltern und Lehrkräfte, die sich für Inklusion einsetzten, mussten erkennen, dass schulische Inklusion unter den derzeit überwiegend mangelhaften Bedingungen und ohne die erforderliche Unterstützung nicht erfolgreich umgesetzt werden kann. So sind vielerorts Zweifel – vielleicht nicht an der Idee, aber an der praktischen Umsetzung des Menschenrechts auf inklusive Bildung – auf-
gekommen. (12) Behauptungen, die inklusive Schule sei ein pädagogisch fragwürdiges Konzept, verschärfen die Lage.

Sorge bereiten auch Stimmen, die von Inklusion sprechen, sie aber so wenden, dass das Gegenteil dabei herauskommt.

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Wie inklusive Schule gelingen kann

In Deutschland gibt es schon jetzt inklusiv arbeitende Schulen, die hervorragend funktionieren. Dank jahrzehntelanger Arbeit zahlreicher Pioniere der Integrationsbewegung aus Elternschaft, Wissenschaft, Schule und Politik gibt es Beispiele der erfolgreichen Integration von Menschen mit Behinderungen in die Regelschule und vielfältige, wenn auch regional sehr unterschiedlich ausgeprägte Erfahrungen damit. Es existiert eine Vielzahl an Modellen für gute, inklusive Bildung – auch wenn sie oft wenig bekannt sind. (13) Inklusive Schulen berücksichtigen, dass jedes Kind nach seinen individuellen Fähigkeiten gefördert und gefordert wird. Damit dies gelingt, bedarf es einer hinreichenden Anzahl an Fachkräften in multiprofessionellen Teams, die durch Unterstützungs- und Fortbildungsmaßnahmen fortlaufend begleitet werden. Außerdem muss die technische, bauliche und sächliche Ausstattung der Schule an die Bedürfnisse der Kinder angepasst sein. So gibt es an einer inklusiven Schule beispielsweise Ruhe- und Therapieräume, bei Bedarf Möglichkeiten zum Lernen in Peer Groups und individuelle Förder-, Unterstützungs- und Versorgungsmaßnahmen. Damit werden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass jedes Kind gefördert wird und sein Wohl im Mittelpunkt steht. Das ist nicht die Schule, wie sie viele kennen oder in der Schullaufbahn kennengelernt haben, skizziert aber, wie inklusive Schule gedacht ist.

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Fazit und Empfehlungen

Die UN-Behindertenrechtskonvention verpflichtet Deutschland, das Menschenrecht auf inklusive Bildung für alle umzusetzen. Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen fordert einen umfassenden und abgestimmten ge-setzgebenden und politischen Rahmen für inklusive Bildung mit klaren Zeitvorgaben. (14) 2019 steht die nächste Staatenprüfung Deutschlands vor dem UN-Fachausschuss an; in diesem Rahmen wird Deutschland erneut über die Verwirklichung des Rechts auf inklusive Bildung berichten müssen. In Deutschland müssen nun zügig weichenstellende Schritte unternommen werden.

  1. Die Diskussion über inklusive Schule muss wieder sachlich und konstruktiv geführt werden. Das Menschenrecht auf inklusive Bildung ist nicht infrage zu stellen; die Etablierung eines inklusiven Schulsystems muss als gesellschaftspolitisches menschenrechtliches Thema begriffen und angegangen werden.
  2. Die Bundesländer sollten Gesamtkonzepte zum Aufbau eines inklusiven Schulsystems ausarbeiten. Diese Konzepte müssen im Einklang mit der Allgemeinen Bemerkung Nr. 4 des UN-Ausschusses stehen. Menschen mit Behinderung sind bei der Ausarbeitung zu beteiligen. Bundesländer, die mit der Umsetzung der Inklusion erst beginnen, müssen sich klar zu ihr bekennen und ihre bisherigen Ansätze auf allen Ebenen kritisch prüfen. Sie müssen die Steuerung und Organisation der Strukturen grundlegend verändern, ebenso die Pädagogik, Schulentwicklungsplanung und Lehrerausbildung zur Vorbereitung auf die Anforderungen eines inklusiven Bildungssystems. Zudem müssen sie ihre Finanzierungsmechanismen reformieren und insbesondere die Ressourcen zum Aufbau der inklusiven Bildung umschichten. Nicht zuletzt sollten die Bundesländer Maßnahmen zu Einstellungs- und Bewusstseinsänderungen ergreifen, beispielsweise nachhaltige bewusstseinsbildende Kampagnen. Die Gesamtkonzepte sollen klare Ziele stecken, konkrete Maßnahmen für bestehende Bedarfe benennen, zeitliche Vorgaben machen und eine hohe Steuerungsdichte enthalten. (15)
  3. Flankierend zu den politischen Instrumenten müssen die Bundesländer ihre Gesetze und einschlägigen Rechtsvorschriften prüfen und weiterentwickeln. In der Transformationsphase muss der Anspruch auf inklusive Beschulung rechtlich verankert werden. Er darf nicht unter Ressourcenvorbehalt gestellt werden und muss sicherstellen, dass angemessene Vorkehrungen geleistet werden. Dass in vielen Bundesländern die Verpflichtung zu zieldifferentem Unterricht noch nicht auf alle Schularten erweitert wurde, lässt erkennen, dass Gesetzesänderungen für ein inklusives Schulsystem noch ausstehen.

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1 KMK (2016): Sonderpädagogische Förderung in allgemeinen Schulen 2015/2016 sowie KMK (2016): Sonderpädagogische Förderung in Schulen 2005 bis 2014.
2 Das ist der Anteil der Schüler_innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf unabhängig vom Lernort.
3 KMK (2010): Pädagogische und rechtliche Aspekte der Umsetzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen in der schulischen Bildung. Beschluss der KMK vom 18.11.2010; KMK (2011): Inklusive Bildung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen in Schulen. Beschluss der KMK vom 20.10.2011.
4 UN, Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2015): Concluding Observations on the initial report of Germany, 13 May 2015, UN Doc. CRPD/C/DEU/CO/1 .
5 UN, Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2016): General Comment No. 4 on the right to inclusive education, 2 September 2016, UN Doc. CRPD/C/GC/4. Der englische Origi-
naltext wurde vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales ins Deutsche übersetzt; die Übersetzung wurde von der Monitoring-Stelle geprüft www.gemeinsam-einfach-machen.de/SharedDocs/Downloads/DE/AS/UN_BRK/AllgBemerkNr4.pdf (abgerufen am 30.08.2017).
6 Gesamtkonzept meint eine politische Willensbekundung in Form einer Strategie, die die Handlungsnotwendigkeiten auf allen Ebenen zusammenführt; in einigen Bundesländern sind vergleichbare Dokumente fraktionsübergreifend im Sinne eines Schulkonsenses beschlossen worden.
7 KMK (2016): Sonderpädagogische Förderung in Schulen 2009 bis 2016 sowie Sonderpädagogische Förderung in Förderschulen (Sonderschulen) 2015/2016.
8 Statistische Veröffentlichungen der Kultusministerkonferenz (2016): Sonderpädagogische Förderung in Schulen – 2005 bis 2014. www.kmk.org/fileadmin/Dateien/pdf/Statistik/Dokumentationen/Dok_210_SoPae_2014.pdf (abgerufen am 30.08.2017).
9 Die UN-BRK unterbindet die strukturelle Differenzierung der allgemeinen Strukturen nicht.
10 Vgl. dazu Monitoring-Stelle UN-Behindertenrechtskonvention (2011): Eckpunkte zur Verwirklichung eines inklusiven Bildungssystems.
11 Vgl. Kocaj, Aleksander u. a. (2014): Wo lernen Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf besser? Ein Vergleich schulischer Kompetenzen zwischen Regel- und Förderschulen in der Primarstufe. In: Kölner Zeitschrift für Soziologie, 66, S. 165-191.
12 Vgl. FAZ (28.05.2017): Illusion Inklusion, S. 1; Der Spiegel (19/2017): „Du Seuche!“, S. 100–105; Hansgünter Lang (2017): Inklusion vor der Wende. In: FAZ vom 18.05.2017.
13 Der seit 2009 ausgelobte Jakob-Muth-Preis würdigt einige dieser Leuchttürme und neue überzeugende Ansätze.
14 UN, Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2016), a. a. O., Abs.63.
15 Siehe dazu auch Deutsches Institut für Menschenrechte (2017): Das Recht auf inklusive Bildung. Allgemeine Bemerkung Nr. 4 des UN-Ausschusses für die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Berlin.