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Rückblick: Auftaktveranstaltung zur Parallelberichterstattung

UN-Behindertenrechtskonvention – neue Allianzen und gemeinsame Strategien sind notwendig

Bericht über die Auftaktveranstaltung „Parallelberichterstattung“ der Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention am 30. Juni 2011 

von Keyvan Dahesch

Eine breite Allianz von Behindertenverbänden und Selbsthilfeorganisationen will den ersten deutschen Staatenbericht zur UN-Behindertenrechtskonvention (UN- BRK) kritisch begleiten. Die Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention im Deutschen Institut für Menschenrechte legte mit der Auftaktveranstaltung "Parallelberichterstattung" am 30. Juni 2011 den Grundstein für eine koordinierte "Parallelberichterstattung" der Zivilgesellschaft. Im Rahmen der Veranstaltung wurden erste Verabredungen für die Gründung einer Allianz der Zivilgesellschaft ("BRK-Allianz") getroffen.

Am 3. August 2011 wurde der erste Staatenbericht der Bundesregierung an den UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (CPRD-Ausschuss) vom Bundeskabinett verabschiedet. Er beschreibt die Maßnahmen zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) und die Ergebnisse der Umsetzung für den Berichtszeitraum. Im Rahmen des Berichtsprüfungsverfahrens durch den CRPD-Ausschuss in Genf haben Nichtregierungsorganisationen (NGOs) das Recht, eigenständige oder gemeinsame Berichte, sogenannte "Parallelberichte"  oder "Schattenberichte" zu verfassen und vorzulegen. Die Überprüfung des Staatenberichtes erfolgt durch die unabhängige Expertinnen und Experten des UN-Ausschusses. Bei seiner Prüfung berücksichtigt der Ausschuss  auch die „Parallelberichte“ zivilgesellschaftlicher Organisationen sowie Informationen von internationalen Organisationen und Nationalen Menschenrechtsinstitutionen wie beispielsweise das Deutsche Institut für Menschenrechte.

120 Interessierte waren am 30. Juni 2011 aus dem gesamten Bundesgebiet nach Berlin gekommen, um sich über die Möglichkeiten der so genannten "Parallelberichterstattung“ zum ersten deutschen Staatenbericht an den UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (CRPD-Ausschuss) zu informieren und das gemeinsame Vorgehen abzustimmen. 
"Die UN-Behindertenrechtskonvention ist in Deutschland noch kein Selbstläufer!"

"Gemeinsame Strategien und Allianzen innerhalb der Zivilgesellschaft sind nötig, um den Rechten von Menschen mit Behinderungen in der deutschen Politik Gehör zu verschaffen. Deshalb begrüßen wir die Gründung der Allianz, die nicht mit einheitlicher, aber mit einer Stimme sprechen kann", so Valentin Aichele, Leiter der Monitoring stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention. "Die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland ist kein Selbstläufer!" Mit diesen Worten machte Valentin Aichele die Notwendigkeit umfassender Aktionen zur Umsetzung dieses völkerrechtlich verbindlichen Vertrages deutlich. Mehr als zwei Jahre nach der Ratifikation durch Deutschland sei die Konvention hierzulande noch nicht umgesetzt und nicht angekommen. Daher müssten wie  bei den  Konventionen über die Rechte der Frauen,  über die Verhütung rassistischer Diskriminierung und die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte bundesweite Impulse die Verwirklichung der Behindertenrechtskonvention vorantreiben.

Kriterien für einen wirkungsvollen "Parallelbericht" an den CPRD-Ausschuss 

Michael Windfuhr, Stellvertretender Direktor des Deutschen Instituts für Menschenrechte, nannte die wichtigsten Kriterien für einen wirkungsvollen "Parallelberichtan den CPRD-Ausschuss: 

  • Die Defizite in der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention durch Deutschland  sollten durch gut recherchierte Beiträge im Parallelbericht anschaulich und faktenreich nachgewiesen werden.Vergleiche sollten die Qualität der Umsetzung Punkt für Punkt präzise dokumentieren.  
  • Alternativen sollten leicht nachvollziehbar aufgelistet werden.
  • Der Bericht sollte thematisch oder strukturell der Konvention entsprechend konzipiert werden.
  • Bei Dissens innerhalb der Allianz  der zivilgesellschaftlichen Organisationen sollten auch die Minderheitenmeinungen angeführt werden.
  • Der Bericht sollte einzelne gut recherchierte Themen vorstellen statt Vollständigkeit anzustreben.

"Da der CPRD-Ausschuss in Genf für die Prüfung der einzelnen Staatenberichte – gleich wie viele Parallelberichte dazu eingereicht worden sind – leider nur sechs Stunden Zeit hat, sind die Chancen für die Wahrnehmung der zivilgesellschaftlichen Anliegen umso größer, je knapper und einleuchtender der Inhalt im Parallelbericht formuliert ist", betonte Windfuhr. Eine Allianz zur "Parallelberichterstattung" könne auch ein außerdem ein politisches Forum sein, um Art und Umfang der Umsetzung der Vorgaben der UN-BRK durch die Bundesregierung regelmäßig zu überprüfen. Langfristig trage diese Begleitung zur besseren  nationalen Umsetzung bei und befördere die Weiterentwicklung des Rechtsverständnisses zur UN BRK.

Auch Theresia Degener, Professorin für Staats-, Verwaltungs- und Organisationsrecht sowie Disability Studies, begrüßte das Vorhaben eines Zusammenschlusses von behindertenpolitischen Organisationen zu einer Allianz. Dadurch werde der nationale Dialog über die Umsetzung der UN-BRK gefördert. "Dieser Dialog ist mindestens so wichtig wie der konstruktive Dialog in Genf zwischen unserem Ausschuss und den deutschen Regierungsvertretern", betonte Degener. Die unabhängige Expertin –  selbst mit einer Behinderung geboren –  ist eines von 18 Mitgliedern im CPRD-Ausschuss. 15 Mitglieder haben Behinderungen, drei sind nicht behindert. Die Ausschussmitglieder sind an der Berichtsprüfung im Verfahren zum eigenen Land nicht beteiligt. Damit sollen unabhängige Entscheidungen und die Objektivität der Arbeit des Ausschusses gewährleistet werden. 

Lucie Veith von der Selbsthilfeorganisation "XY-Frauen" beschrieb ihre Erfahrungen mit "Parallelberichterstattung" als sehr positiv. Allein die mit Unterstützung der Medien veröffentlichten Berichte über Diskriminierungen der "Intersexuellen Menschen" in Deutschland an den Ausschuss für wirtschaftliche, sozial und kulturelle Rechte der Vereinten Nationen in Genf habe den Problemen dieser Menschen eine ermutigende Aufmerksamkeit durch die Bundesregierung gebracht. 

Koordination, Zielsetzungen und Struktur der "Parallelberichterstattung"

In drei Arbeitsgruppen (Teilplenum 1: Koordinierte Parallelberichterstattung in Unkenntnis des Staatenberichtes: Wie wollen wir zusammenarbeiten?,  Teilplenum 2: Wie kann der Parallelbericht gestaltet werden?, Teilplenum 3: Wie sollte der Staatenbericht kritisiert werden? weitere Informationen siehe unten*) erörterten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Tagung die Zielsetzungen des Gesamtprozesses "Parallelberichterstattung" an den CPRD-Ausschuss inklusive der innenpolitischen Ziele, den Aufbau, den Umfang und die Struktur eines "Parallelberichtes" sowie Kriterien für eine überzeugende Kritik am Staatenbericht und Leitlinien für die eigene Berichterstattung.

In dem ersten Teilplenum, welches von Valentin Aichele moderiert und von Ingo Stamm als Experte begleitet wurde, diskutierte die Gruppe anhand eines ersten Entwurfes  einer Verfahrensordnung darüber, wie man als BRK-Allianz zusammenarbeiten könnte. Hierbei seien die Festlegung von Beitrittsregelungen, die Beschließung von Abstimmungs- sowie Entscheidungsprozessen sowie die konkrete Nennung der Aufgabe beziehungsweise Rolle der Koordinationsgruppe wichtig. Auch müsse von Beginn an vereinbart und in der Verfahrensordnung verankert werden, wie ein gemeinsamer Parallelbericht finanziert werden kann. Einig war man sich darüber, dass die Erstellung eines gemeinsamen Berichts an den CRPD-Ausschuss in Genf durch begleitende Öffentlichkeitsarbeit schon während des Prozesses auch innenpolitische Auswirkungen haben kann.

Das zweite Teilplenum, das sich der Frage nach der Gestaltung des "Parallelberichts" widmete, erörterte mit dem Moderator Leander Palleit und der Expertin Henny Engels anhand von zwei Beispielen "guter Praxis" den Aufbau, den Umfang, sowie der Struktur eines Parallelberichts an den CRPD- Ausschuss. Aus eigener Erfahrung mit der koordinierten Parallelberichterstattung zur UN-Frauenrechtskonvention, empfahl  Henny Engels den Diskutierenden, den gemeinsam zu erstellenden "Parallelbericht" so kurz wie möglich zu halten und den Mitwirkenden eine begrenzte Seitenanzahl vorzugeben, da durch eine Fokussierung auf die wesentlichen Punkte die Berichtsqualität erhöht werden könne. Sigrid Arnade merkte an, dass der Forderungskatalog des Deutschen Behindertenrates eine hilfreiche Orientierung biete, wenn die BRK-Allianz sich für eine thematische und nicht für eine strukturelle Gliederung nach Artikeln der UN-BRK entscheiden würde.  Hinsichtlich der Nennung von Beteiligten am Bericht schlug Engels vor, dass es für die Mitwirkenden motivierend  sei, Autorinnen oder Autoren pro Textteil  zu nennen und zusätzlich eine Gesamtliste aller an der BRK-Allianz beteiligten Organisationen am Ende des Parallelberichts aufzuführen. Dies würde die Glaubwürdigkeit und Nachvollziehbarkeit des koordinierten Parallelberichts gewährleisten.

Das dritte Teilplenum diskutierte anhand der Aufgabenstellung "Wie soll der Staatenbericht kritisiert werden? Ansätze und  Darstellung" . Dazu wurde unter Leitung von Marianne Hirschberg und dem Experten Michael Windfuhr anhand der zugrunde liegenden Leitlinien des CRPD-Ausschusses zur Erstellung eines Staatenberichts  zunächst reflektiert, was ein Staatenbericht zu leisten hat. Ansetzen könne man im Prozess der Parallelberichterstattung als BRK-Allianz zum einen bei der Darstellung der Rechtslage, indem aufgedeckt werde, an welchem Punkt Gesetze unzureichend seien oder gar fehlen. Weiterhin biete eine genaue Untersuchung der von der Regierung im Staatenbericht dargestellten Faktenlage sowie der Verwendung von Daten und Statistiken zu den Lebenslagen von Menschen mit Behinderungen einen Ansatzpunkt für Kritik. 
In den Arbeitsgruppen kamen auch die Probleme der rund zehn Millionen Menschen mit unterschiedlichen Behinderungen in Deutschland zur Sprache, auf die im Entwurf des ersten Staatenberichtes nicht oder nur mit "Allgemeinplätzen" eingegangen wird. Beispielsweise erhielten das Persönliche Budget bislang nur wenige Menschen. Dies verschweige der Bericht. Oder: bei Zensuserhebung beantworteten die Heimleiter statt der Bewohnerinnen und Bewohner die Fragen. Auch die in der Konvention vorgeschriebene berufliche Teilhabe werde vielen Menschen mit schweren Handicaps vorenthalten. Stattdessen versuchten die Job-Center, blinde, gehörlose, gelähmte, amputierte Menschen oder solche mit Lernschwierigkeiten in Werkstätten für behinderte Menschen abzuschieben. Sie seien den Anforderungen der Behörden und Firmen nicht gewachsen, heiße es immer wieder. Dass diese Argumentation nicht zutrifft, hat  neben vielen anderen auch der Autor dieser Zeilen immer wieder mit faktenreichen Beiträgen für Nachrichten-Agenturen, überregionale Rundfunk-Sendungen und Zeitungen dokumentiert. 

Gründung einer BRK-Allianz zur koordinierten "Parallelberichterstattung"

Der aktive Austausch in den Arbeitsgruppen sowie die daraus resultierenden Impulse für die Teilnehmenden legten den beabsichtigten und wichtigen Anstoß zu einer Grundsteinlegung einer BRK-Allianz deutscher nicht staatlicher Selbsthilfeorganisationen. NETZWERK ARTIKEL 3 e.V., die, durch Hans-Günter Heiden vertreten, ihr Koordinationsangebot vorstellten und großen Zuspruch fanden, koordiniert im Auftrag des Deutschen Behindertenrats die Parallelberichterstattung der deutschen Zivilgesellschaft in Form einer "temporären Geschäftsstelle". 

Der Name "Netzwerk Artikel 3" sei Programm, stellte Hans-Günter Heiden den Verein vor: Die Gründerinnen und Gründer hatten seit dem „UN-Welt Jahr der behinderten Menschen“ 1981 mit immer umfangreicheren Aktionen für die Aufnahme eines Benachteiligungsverbotes von Menschen aufgrund ihrer Behinderung in das Grundgesetzt gekämpft. Die schlechten Umfragewerte für die regierende christlich-liberale Koalition fünf Monate vor der Bundestagswahl 1994 veranlassten den damaligen CDU-Vorsitzenden und Bundeskanzler Helmut Kohl den Widerstand seiner Koalition gegen die Verankerung des Diskriminierungsverbotes in der Verfassung aufzugeben. Mit den durch die Vereinigung der Bundesrepublik und der DDR notwendigen Verfassungsänderungen wurde 1994 in Artikel 3 Absatz 3 Grundgesetz der Satz  aufgenommen: "Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden." "Seither setzt sich der Verein "Netzwerk Artikel 3" konsequent für die Verwirklichung dieses Satzes in  Artikel 3 Grundgesetz auf allen Ebenen der Gesellschaft in Deutschland ein", betonte Heiden.  Aktuell wird an einer Vereinbarung über die Zusammenarbeit der zivilgesellschaftlichen Organisationen gearbeitet, die sich an der Parallelberichterstattung  beteiligen wollen. Ein erstes Treffen ist für den 13. Oktober 2011 geplant. Ferner soll eine eigene Website der BRK-Allianz die Kommunikation und Information erleichtern. An der koordinierten Parallelberichterstattung der deutschen Zivilgesellschaft an den CRPD-Ausschuss können sich auch Organisationen beteiligen, die nicht Mitglied im Deutschen Behindertenrat sind.

Die Auftaktveranstaltung "Parallelberichterstattung" vermittelte Kenntnisse über die Möglichkeiten, mit "Parallelberichterstattung" an den CPRD-Ausschuss eine raschere, geist- und buchstabengetreue Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention hierzulande zu erreichen und legte damit den Grundstein für eine koordinierte "Parallelberichterstattung" der Zivilgesellschaft.

Keyvan Dahesch ist von Geburt an blind. Er setzt sich seit vielen Jahren für die Interessen von Menschen mit Behinderungen ein.

(Redaktion: Bettina Hildebrand, Wiebke Schär)

Kontakte:

BRK-Allianz – Geschäftsstelle,
c/o NETZWERK ARTIKEL 3 e.V. 
Krantorweg 1
13503 Berlin
E-Mail:  brk.allianz(at)googlemail.com 
Websitehttp://www.netzwerk-artikel-3.de/component/content/article/101-allianz-der-zivilgesellschaft  

Weitere Informationen und Dokumente zur "Parallelberichterstattung“


*Informationen über die Inhalte der drei Arbeitsgruppen:

Teilplenum 1: Wie wollen wir zusammenarbeiten?
Ziel: Vorbereitung der koordinierten Parallelberichterstattung im Rahmen einer Allianz in Unkenntnis des Regierungsberichts
Fragen:

  • Zielsetzungen des Gesamtprozesses der Parallelberichterstattung an den CPRD-Ausschuss, auch innenpolitische Ziele
  • Zeitrahmen
  • Beitrittsregelungen / Beteiligung
  • Abstimmungsprozesse / Entscheidungsverfahren / Streitschlichtung
  • Umgang mit Divergenzen / Salvatorische Klausel
  • Minderheitenschutz
  • Verantwortlichkeit der beteiligten Organisationen
  • Aufgabe und Rolle der Koordinationsgruppe (Sprecherfunktion – ja oder nein?)
  • Erscheinungsbild und Verwendungsrechte
  • Finanzierung

Teilplenum 2: Wie kann der Parallelbericht gestaltet werden?
Ziel: Erarbeitung wesentlicher Gestaltungsoptionen des Parallelberichts in Unkenntnis des Regierungsberichts
Fragen:

  • Aufbau, Umfang und Struktur (Gestaltungsoptionen – Vor- und Nachteile der Varianten)
  • Umgang mit und Verankerung von Querschnittsthemen (evtl. Brainstorming)
  • Anforderungen an Quellenangaben (Daten und Fakten)
  • Nennung von Mitwirkenden / Autorinnen / Logos von Organisationen etc.

Teilplenum 3: Wie soll der Staatenbericht kritisiert werden? Ansatzpunkte und Darstellung.
Ziel: Erarbeitung von Kriterien für eine Kritik am Regierungsbericht in Unkenntnis des Regierungsberichts
Fragen: Was muss ein Regierungsbericht leisten? Welche Ansatzpunkte haben wir für die Kritik?

  • Kritik an der Darstellung der Rechtslage
  • Kritik an der Darstellung der Faktenlage
  • Kritik an der Verwendung Daten und Statistiken
  • Kritik an Übergehen von Nichtwissen
  • Kritik an Bewertung des Staates
  • Kritik an den für den Staat gezogenen Konsequenzen (Schlussfolgerung)