Sind die "gezielten Sanktionen" der EU vereinbar mit den Menschenrechten?

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Sind die "gezielten Sanktionen" der EU vereinbar mit den Menschenrechten?

Vortrag und Gespräch am 29. Juli mit Clara Portela, Assistant Professor of Political Science an der Singapore Management University und Autorin des Buches "European Union Sanctions and Foreign Policy"

Wenn Staaten Menschenrechte vermehrt verletzen oder militärische Konflikte drohen, wird schnell der Ruf nach Sanktionen laut. Wie werden solche Sanktionen konzipiert und wie wirken sie in der Praxis? In ihrem Vortrag im Deutschen Institut für Menschenrechte ging  Clara Portela auf diese Fragen ein und illustrierte den 40 Anwesenden anschaulich, wie die EU ihre Sanktionen ausgestaltet. Sie erläuterte dies an den Beispielen Myanmars, Irans und der Ukraine und schilderte auch die menschenrechtlichen Folgen dieser Sanktionen. Spätestens seit den „schweren humanitären Folgen des Irak-Embargos durch die UN in den 1990er Jahren“ sei offensichtlich, dass Sanktionen sich auch negativ auf die humanitäre Lage in einem Land auswirken können. Daher müssten auch Sanktionen kritisch aus menschenrechtlicher Perspektive betrachtet werden.

Sanktionen als Instrumente der internationalen Politik

Nach einer Begrüßung durch Anna Würth, Leiterin der Abteilung Internationale Menschenrechtspolitik am Institut, und einer thematischen Einführung von Andrea Kämpf, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut, erläuterte Clara Portela zuerst die Unterscheidung zwischen gezielten und umfassenden Sanktionen. Umfassende Sanktionen, die den kompletten Abbruch von Wirtschaftsbeziehungen bedeuten, gelten heutzutage als nicht mehr vertretbar. Gezielte Sanktionen hingegen sollen nur die Verantwortlichen anstelle der gesamten Bevölkerung treffen, und dadurch auch wirkungsvoller sein. Unter gezielte Sanktionen fallen einerseits Individualsanktionen wie Einreiseverbote und Kontosperrungen basierend auf Namenslisten, aber auch Finanzsanktionen. Letztere werden unterschieden in Investitionsverbote und Sektorsanktionen, die Handel mit bestimmten Wirtschaftssektoren im Zielland verbieten, von denen Konfliktparteien oder Eliten profitieren.

Gezielte Sanktionen unter menschenrechtlichen Gesichtspunkten

In der EU können Personen eine Klage beim Europäischen Gerichtshofe für Menschenrechte einreichen, wenn sie unrechtmäßig auf einer Liste für Individualsanktionen stehen. Jedoch werden auch Klägerinnen und Kläger, die gewinnen, nach der Löschung oft erneut auf die Liste gesetzt, nachdem zum Beispiel die Kriterien für den Eintrag geändert werden. Ein weiteres Problem aus Sicht von Portela ist, dass die unbeabsichtigten, oft nachteiligen, Folgen von Sektorsanktionen auch für Unbeteiligte in der gängigen EU-Praxis nicht kritisch diskutiert oder ausreichend begründet werden. Eigentlich müsse bewiesen werden, dass der betroffene Sektor in den Händen der jeweiligen Verantwortlichen ist und die Zielsetzung dieser Sanktionen klarer ausgearbeitet werden. Dies sei umso dringlicher, so Portela, da das Risiko bestehe, dass die EU sich vermehrt auf Sektorsanktionen konzentriere, da diese rechtlich weniger angreifbar sind als Individualsanktionen.

"Was als gezielte Sanktion beginnt, weitet sich aus!"

In der Theorie treffen gezielte Sanktionen die Entscheidungsträger beziehungsweise strategische Wirtschaftssektoren. Portela erläuterte jedoch, dass man auch hier unbeabsichtigte Konsequenzen beobachten konnte. Inwiefern sogenannte gezielte Sanktionen keine unbeabsichtigten Konsequenzen haben, hänge von ihrer Umsetzung ab und müsse von Fall zu Fall beobachtet und geprüft werden. Im Iran hatte zum Beispiel ein Überweisungsverbot, das sich an sich auf den Finanzsektor bezog, humanitäre Folgen. Durch dieses Verbot war es nicht möglich, für Medikamente oder Lebensmittel aus dem Ausland zu zahlen. In Bezug auf Myanmar sowie Iran wurden Individualsanktionen durch den Privatsektor breiter umgesetzt als gesetzlich erforderlich und wirkten letztlich wie Sektorsanktionen. Auf Nachfrage aus dem Publikum erläuterte Portela, dass Banken nicht genau prüfen können oder wollen, ob eine Person auf einer Liste steht, oder nur jemand mit dem gleichen oder einem ähnlichen Namen. Lieber gehen Unternehmen und Banken kein rechtliches Risiko ein und ersparen sich zum Beispiel die aufwändige Berücksichtigung von Listen im Detail, die teils wöchentlich verändert werden. Es sei daher gängige Praxis, dass Banken oder Unternehmen Geschäfte mit allen Unternehmen aus einem Sektor eines Lands stoppten, statt wie rechtlich verpflichtet nur mit einzelnen Personen.

Sind Menschenrechte Teil der Zielsetzung von Sanktionen?

In Bezug auf die Ukraine/Russland hat die EU sehr lange gewartet, ein Waffenembargo zu verhängen, und selbst dies gilt nicht für bereits abgeschlossene Lieferverträge. Diese Entwicklungen werfen Fragen nach den realen Zielen und Motivationen hinter Sanktionen auf. Portela deutete darauf hin, dass in der Ausarbeitung von Sanktionspaketen die Menschenrechtsstandards klar den Wirtschaftsinteressen der Mitgliedstaaten untergeordnet sind. Sie forderte, dass Staaten und Organisationen erklären, was gezielte Sanktionen sind und transparenter darlegen und begründen, warum und wie Sanktionen verhängt werden. „Es sollte eine öffentliche Debatte über gezielte Sanktionen unter Beteiligung der Zivilgesellschaft stattfinden. Die gegenwärtige Debatte ignoriert den gezielten Charakter der meisten Sanktionen unserer Zeit.“

(A. Zündorf)

Audio-Mitschnitte:

Vortrag und Gespräch am 29.07.2014: "EU-Sanktionen und ihre menschenrechtlichen Auswirkungen am Beispiel Myanmars, Irans und der Ukraine" - Begrüßung Dr. Anna Würth

Vortrag und Gespräch am 29.07.2014: "EU-Sanktionen und ihre menschenrechtlichen Auswirkungen am Beispiel Myanmars, Irans und der Ukraine" - Einführung Andrea Kämpf

Vortrag und Gespräch am 29.07.2014: "EU-Sanktionen und ihre menschenrechtlichen Auswirkungen am Beispiel Myanmars, Irans und der Ukraine" - Vortrag Dr. Clara Portela

Relevante Publikationen des Institutes:

Dr. Wolfgang S. Heinz, Peter Litschke (2012): "Essay No. 13: Der UN-Sicherheitsrat und der Schutz der Menschenrechte - Chancen, Blockaden und Zielkonflikte"

Ruth Weinzierl (2010): "Terrorlisten und Auslandseinsätze - Verantwortung und Rechtsschutz zwischen UN, Europarat, EU und nationaler Ebene"

Andrea Kämpf (2010): "Policy Paper No. 15: Mehr Menschenrechte in die Entwicklungspolitik!"

Aktuelle Online Publikationen von Clara Portela:

Clara Portela (2014): "The EU's Use of 'Targeted' Sanctions. Evaluating effectiveness", CEPS Working Document.

Lee Jones & Clara Portela (2014): "Evaluating the "Success" of International Economic Sanctions: Multiple Goals, Interpretive Methods and Critique", Centre for the Study of Global Security and Development.