Navi Pillay legt Bericht zum Schutz der Privatsphäre im digitalen Zeitalter vor

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Porträt

Navi Pillay © DIMR/Ingrid Scheffer

Navi Pillay legt Bericht zum Schutz der Privatsphäre im digitalen Zeitalter vor

Die UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, Navi Pillay, hat am 16. Juli 2014 in Genf einen Bericht zum Schutz der Privatsphäre im digitalen Zeitalter präsentiert. Der Bericht gibt einen prägnanten Überblick über den menschenrechtlichen Rahmen zum Schutz der Privatsphäre im digitalen Zeitalter und zieht eine ernüchternde Bilanz der gegenwärtigen Rechtswirklichkeit. Im September 2014 werden Menschenrechtsrat und UN-Generalversammlung über seine Schlussfolgerungen beraten.

Als Anfang Juni 2013 die bis heute nicht abreißende Serie von Enthüllungen über die massenhafte Überwachung der globalen Telekommunikation durch die National Security Agency (NSA) und alliierter Geheimdienste begann, reagierte die Bundesregierung mit einem Acht-Punkte-Plan. Unter anderem sollte eine UN-Vereinbarung zum Datenschutz erreichen. Zwar blieb die Idee, ein Zusatzprotokoll zu Artikel 17 (Recht auf Privatsphäre) des internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt) zu verhandeln, in den Kinderschuhen stecken, gleichwohl gelang es, eine Koalition europäischer Staaten zu mobilisieren, um auf UN-Ebene aktiv zu werden.

Dort waren bereits die lateinamerikanischen MERCOSUR-Staaten, vertreten von Argentinien, beim Sicherheitsrat vorstellig geworden, um ihren Protest gegen die US-Spionage in der Region kundzutun, nachdem nicht nur das Flugzeug von Boliviens Präsident Evo Morales auf Suche nach dem flüchtigem Snowden gestoppt, sondern auch über umfangreiche NSA-Überwachungsprogramme in der Region berichtet worden war. Als dann im Herbst noch bekannt wurde, dass sowohl die Kommunikation von Bundeskanzlerin Angela Merkel als auch der brasilianischen Präsidentin Dilma Rouseff von der NSA abgehört wird, kündigten Deutschland und Brasilien am 24. Oktober an, gemeinsam eine UN-Resolution zum "Recht auf Privatsphäre im digitalen Zeitalter" auf den Weg zu bringen.

Ein Bericht im Auftrag der Generalversammlung

Der gemeinsame Entwurf beider Staaten vom 1. November (A/C.3/68/L.45) wurde bis zu seiner endgültigen Annahme durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 18. Dezember zwar insbesondere auf Druck der USA in einigen Punkten deutlich abgeschwächt, gleichwohl war es das erste Mal, dass die Generalversammlung in aller Deutlichkeit feststellte, dass die Menschenrechte und insbesondere das Recht auf Privatsphäre "offline" und "online" gleichermaßen gelten. Darüber hinaus werden alle Staaten aufgefordert, das Recht auf Privatsphäre auch im Kontext digitaler Kommunikation zu achten und schützen, Maßnahmen zu ergreifen, um Rechtsverletzungen zu beenden und verhindern, Recht und Praktiken der Kommunikationsüberwachung zu überprüfen und in Einklang mit internationalen Menschenrechtsverpflichtungen zu bringen sowie unabhängige und effektive Aufsichtsmechanismen einzurichten, damit eine angemessene Transparenz und Kontrollierbarkeit staatlicher Überwachung gewährleistet ist. Zudem wurde die UN-Menschenrechtskommissarin aufgefordert dem Menschenrechtsrat und der Generalversammlung für ihre Sitzungen im Spätsommer 2014 einen Bericht zum Thema vorzulegen.

Sieben Monate später hat die scheidende Menschenrechtskommissarin Navi Pillay nun am 16. Juli 2014 in Genf den Bericht ihres Büros (A/HRC/27/37) präsentiert. Auf Grundlage der Ergebnisse von Workshops mit Fachleuten, einer Studie der United Nations University und einer offenen Konsultation, an der sich 29 Staaten, unter anderen die USA, das Vereinigte Königreich und Deutschland, aber auch der Ausschuss für Terrorismusbekämpfung des UN-Sicherheitsrates, der Europarat, die Artikel-29-Arbeitsgruppe europäischer Datenschützer und der Europäische Datenschutzbeauftragte sowie zahlreiche Menschenrechtsorganisationen beteiligt hatten, gibt der Bericht einen konzisen Überblick über den menschenrechtlichen Rahmen zum Schutz der Privatsphäre im digitalen Zeitalter und zieht eine ernüchternde Bilanz der gegenwärtigen Rechtswirklichkeit: Die digitale Kommunikation, von der das globale politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Leben zunehmend abhängig ist, ermögliche eine nahezu unbegrenzte Massenüberwachung, die nicht länger Ausnahme sei, sondern sich zu einer "gefährlichen Gewohnheit" entwickele (Rn. 3).

Privatsphäre als universelles Menschenrecht

Mit Verweis auf Artikel 12 der Allgemeinen Erklärung für Menschenrechte, Artikel 17 des UN-Zivilpaktes sowie auf die regionalen Menschenrechtsinstrumente, die - mit Ausnahme der Afrikanischen Menschenrechtskonvention - alle das Recht auf Privatsphäre garantieren, betont der Bericht eingangs die "universelle Anerkennung der fundamentalen Bedeutung und andauernden Relevanz des Rechts auf Privatsphäre und der Notwendigkeit seines gesetzlichen und praktischen Schutzes" (Rn. 13). Zudem wird unterstrichen, dass Massenüberwachung auch andere Rechte beeinträchtigen könne, insbesondere das Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit; aber auch das Recht auf Gesundheit könnte betroffen sein, wenn Menschen aus Furcht vor Ausspähung zum Beispiel darauf verzichten, in sensiblen Fragen gesundheitlichen Rat zu suchen. Erinnert wird schließlich auch an die zahlreichen Hinweise darauf, dass durch Massenüberwachung gewonnene Informationen zu Folter und gezielten Tötungen durch Drohnenangriffe geführt hätten.

Jede Form der Kommunikationsüberwachung ist ein Eingriff in die Privatsphäre

Klare Position bezieht der Bericht in der Diskussion darum, wann Überwachung eigentlich einen Eingriff in die Privatsphäre darstellt: So wird das Argument, dass Menschen ihre persönlichen Daten "freiwillig" für den digitalen Zugang zu Dienstleistungen, Gütern und Informationen tauschten, damit gekontert, dass Betroffene nicht immer wirklich wüssten, welche Daten sie wie und an wen preisgeben, und dass häufig nicht abzusehen sei, für welche Zwecke die Daten letztlich verwendet würden - was sich mit "Big Data", den immer ausgefeilteren Analysen der ständig wachsenden Datenmassen, noch deutlich verschärfe. Bezugnehmend auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes zur EU-Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie wird auch dem Versuch eine Absage erteilt, die Sammlung von Verkehrs- beziehungsweise Metadaten im Gegensatz zu Inhalten von Telekommunikation als unproblematisch abzutun: "Aus der Perspektive des Rechts auf Privatsphäre ist diese Unterscheidung nicht überzeugend. Das Aggregieren von Informationen, die üblicherweise als 'Metadaten' bezeichnet werden, kann Aufschlüsse über das Verhalten, die sozialen Beziehungen, die privaten Vorlieben und die Identität eines Individuums geben, die weit über jene hinausgehen, die sich aus dem Zugriff auf den Inhalt privater Kommunikation ablesen lassen." (Rn. 19) Zusammenfassend wird festgestellt, dass jede Sammlung von Kommunikationsdaten sowie ihre Speicherung auf Vorrat - und selbst die bloße Möglichkeit einer solchen Erfassung - Menschenrechte tangiere: "Die bloße Existenz eines Programms zur Massenüberwachung stellt daher einen Eingriff in die Privatsphäre dar. Die Beweislast liegt beim Staat zu demonstrieren, dass ein solcher Eingriff weder willkürlich noch widerrechtlich ist." (Rn. 20)

Der Zweck heiligt nicht die Mittel - entgrenzte Überwachung ist zu maßregeln

Obwohl es in Artikel 12 des UN-Zivilpaktes nur heißt, dass niemand "willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben" ausgesetzt sein darf und eine Begrenzungsklausel fehlt, welche wie Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention abschließend die Zwecke auflistet, die einen Eingriff in die Privatsphäre rechtfertigen, macht der Bericht insbesondere mit Bezug zur Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses deutlich, dass es nicht allein ausreiche, Massenüberwachung einfach per Gesetz zu legalisieren. Vielmehr müssten solche nationalen Gesetze dem Geist des Zivilpaktes entsprechend und den jeweiligen Umständen angemessen sein. Jede Einschränkung des Rechts auf Privatsphäre müsse also eine gesetzliche Grundlage haben, die hinreichend zugänglich und bestimmt ist; jede Einschränkung müsse notwendig zur Erreichung legitimer Ziele sein sowie im Verhältnis zum Zweck stehen und die geringst mögliche Eingriffstiefe haben. Auch wenn die Überwachung zu Zwecken nationaler Sicherheit oder der Terrorismusbekämpfung ein legitimes Ziel verfolge, müsse die Tiefe des Eingriffs sich an der Notwendigkeit der Maßnahme und ihren Erfolgen messen lassen: "In anderen Worten, es wird nicht genug sein, dass Maßnahmen darauf abzielen, Nadeln im Heuhaufen zu finden; das rechte Maß ist die Wirkung der Maßnahmen auf den Heuhaufen im Verhältnis zum drohenden Schaden." (Rn. 25) Bezweifelt wird entsprechend, dass der Zwang zur Vorratsdatenspeicherung von Kommunikationsdaten durch Telefongesellschaften und Internetdienstleister notwendig und verhältnismäßig sei.

Zudem würde sich die Verhältnismäßigkeit einer Überwachungsmaßnahme auch daraus ergeben, welche Mechanismen zur Zweckbindung und Zugriffsbeschränkung vorhanden seien. Insbesondere die seit 9/11 wachsende Entgrenzung von polizeilicher und nachrichtendienstlicher Arbeit riskiere das Recht auf Privatsphäre zu verletzen, da Überwachungsmaßnahmen, die in dem einen Feld legitim, notwendig und verhältnismäßig sein mögen, dies nicht auch zwangläufig für ein anderes Feld gilt.

Autorisierungen von Kommunikationsüberwachung müssen öffentlich zugänglich sein

Mit Bezug auf Artikel 17 Absatz 2 UN-Zivilpakt, wo es heißt, dass jeder Mensch "Anspruch auf rechtlichen Schutz" gegen Eingriffe in seine Privatsphäre hat, erklärt der Bericht, dass jedes Gesetz zur Autorisierung von Kommunikationsüberwachung öffentlich zugänglich sein müsse. Dies heiße nicht nur, dass das Gesetz veröffentlicht, sondern auch, dass es so präzise - mit anderen Worten: normenklar und bestimmt - formuliert sein muss, dass jede betroffene Person die Auswirkungen des Gesetzes abschätzen und ihr Verhalten entsprechend anpassen kann. Geheimes Recht, geheime - auch richterliche - Interpretationen der Regeln hätten nicht die notwendige Qualität von "Recht". Das gleiche gelte auch für Gesetze, die Geheimdiensten exzessive Ermessensspielräume einräumten, da die Auswirkungen des Rechts andernfalls nicht absehbar wären. Zusätzlich sei es wünschenswert, dass die Vollmachten der Nachrichtendienste nicht durch exekutive Verwaltungsvorschriften, sondern durch primäre Gesetzgebung definiert würden - schließlich verbriefe Artikel 25 UN-Zivilpakt, allen Bürgerinnen und Bürger eines Staates das Recht, an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten direkt oder indirekt teilzunehmen.

Im Hinblick der Meldungen über einen "Ringtausch", bei dem Nachrichtendienste rechtliche Hürden im eigenen Land dadurch umgehen, dass sie sich Informationen über befreundete Dienste beschaffen, die sich an solche Auflagen nicht gebunden fühlen, macht der Bericht deutlich, dass solche Praktiken gegen Artikel 5 UN-Zivilpakt verstoßen, der eine Auslegung der Bestimmungen des Paktes untersagt, die auf die Abschaffung der verbrieften Rechte und Freiheiten zielt.

Extraterritoriale Geltung des Rechts auf Privatsphäre?

Artikel 2 UN-Zivilpakt verpflichtet die Staaten zu Achtung und Gewährleistung der Menschenrechte auf ihrem Territorium und gegenüber Personen unter ihrer Herrschaftsgewalt. "Macht" und "Kontrolle" seien Indikatoren dafür, ob und wo ein Staat "Herrschaftsgewalt" im Sinne von Artikel 2 ausübe, so der Bericht in Anlehnung an die Interpretationen von Menschenrechtsausschuss und Internationalem Gerichtshof. Entsprechend würde ein Outsourcing von Überwachung an fremde Staaten oder auswärts agierende Unternehmen die Auftrag gebenden Staaten nicht aus der Pflicht entlassen, das Recht auf Privatsphäre zu achten. Auch sei die Unterscheidung zahlreicher Überwachungsregime zwischen Staatsangehörigen und Ausländern unvereinbar mit dem Diskriminierungsverbot aus Artikel 26 UN-Zivilpakt.

Effektive Kontrolle und individuelle Beschwerderechte

Die Rechtsschutzgarantie aus Artikel 17 Absatz 2 UN-Zivilpakt erschöpfe sich nicht mit Gesetzestexten. Diese müssten mit Leben gefüllt werden durch Verfahrenssicherheiten sowie effektive und angemessen ausgestattete Aufsichtsmechanismen. Dabei bedürften interne Kontrollen staatlicher Überwachung einer Ergänzung durch eine von der Exekutive unabhängige Aufsicht. Allerdings seien weder Richtervorbehalte noch parlamentarische Kontrollgremien ein Wundermittel. Der Richtervorbehalt sei nicht selten zur pro-forma Übung ("rubber-stamping") verkommen und auch parlamentarischen Gremien fehlten mitunter die Unabhängigkeit, der Wille als auch die Ressourcen für eine effektive Aufsicht. Entsprechend favorisiert der Bericht Modelle einer gemischten Aufsicht durch Verwaltung, Judikative und Parlamente, zeigt sich aber darüber hinaus interessiert an Ideen, Vertreter des "öffentlichen Interesses" und dritter Parteien, wie zum Beispiel Internetdienstleister, in die Verfahren zur Genehmigung von Überwachung mit einzubeziehen.

Zur Eröffnung effektiver Bewerdemöglichkeiten seien, erstens, das Wissen um die Beschwerdewege und die Zulässigkeit von Beschwerden auch im Falle mangelnder Pflichten, Betroffene über die Überwachung zu informieren, unabdingbar und, zweitens, eine zügige, gründliche und unparteiische Ermittlung von mutmaßlichen Verletzungen des Rechts auf Privatsphäre; insbesondere hier sieht der Bericht eine besondere Rolle für unabhängige Aufsichtsgremien. Drittens müsse im Falle einer Rechtsverletzung Abhilfe durch Löschung der gespeicherten Daten oder andere Formen des Schadensersatzes garantiert sein. Viertens müssten im Falle von massenhaften Rechtsverletzungen auch strafrechtliche Konsequenzen folgen.

Zur menschenrechtlichen Verantwortung der Informations- und Kommunikationsunternehmen

Nicht zuletzt sieht der Bericht eine Verantwortung bei den privaten Unternehmen, ohne deren Kooperation eine staatliche Massenüberwachung in den meisten Fällen nicht denkbar wäre. Auch wenn es legitime Gründe für das staatliche Anzapfen privater Infrastrukturen gebe und die Konzerne häufig per Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichtet seien, machten sie sich doch an mitschuldig, wenn sie staatlichen Forderungen nachkämen, die das Menschenrecht auf Privatsphäre verletzten. Daher erinnert der Bericht an die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte von 2011 und die dort deklarierte Verantwortung der Unternehmen, Menschenrechte bei ihrer gesamten Geschäftstätigkeit und unabhängig vom Standort ihrer Kunden zu achten. In der Praxis könne dies bedeuten, dass die Unternehmen staatliche Forderungen nach Überwachungskooperation möglichst eng auslegen, eine Klärung ihrer Reichweite und Rechtsgrundlage verlangen oder Transparenz gegenüber den Kunden herstellen.

Wie weiter?

Trotz des universellen menschenrechtlichen Versprechens zum Schutz der Privatsphäre, so das Fazit des Berichts, offenbarten die "Praktiken vieler Staaten einen Mangel an angemessener nationaler Gesetzgebung und Rechtsdurchsetzung sowie schwache Verfahrenssicherheiten und ineffektive Kontrolle, die in der Summe zu einem Zustand der Verantwortungslosigkeit bei willkürlichen und rechtswidrigen Eingriffen in das Recht auf Privatsphäre geführt" habe (Rn. 47). Dabei erschwere der "verstörende Mangel" an staatlichen Informationen über die Überwachungsprogramme eine vernünftige Einschätzung der menschenrechtlichen Implikationen (Rn. 48).

Angesichts des Ausmaßes der Überwachung und der enormen Widerstände gegen Reformen hat auch der Bericht der Menschenrechtskommissarin - wenig überraschend - keine einfachen Antworten parat. Ein dauerhafter und konzertierter "Multi-Stakeholder"-Dialog unter Einbeziehung von Regierungen, Zivilgesellschaft, Unternehmen, wissenschaftlicher und technischer Vereinigungen sowie Menschenrechtsexperten sei wünschenswert, um den technischen Fortschritt für die Verwirklichung der Menschenrechte fruchtbar zu machen. Die Staaten sollten ihre Überwachungsgesetze und -praktiken überprüfen und sicherstellen, dass diese in vollem Einklang mit internationalen Menschenrechten stehen. Daneben müsse garantiert sein, dass effektive und unabhängige Aufsichtsregime und wirkungsvolle Beschwerdemöglichkeiten existieren. Letztlich versteht sich der Bericht nur als erste explorative Übung, die in vielen Feldern weiterer Vertiefung bedürfe, zum Beispiel zu Fragen von angemessenem Recht und Aufsicht oder der Verantwortung von Unternehmen.

Wie es weitergeht, wird sich zeigen, wenn der Menschenrechtsrat und die Generalversammlung den Bericht auf ihren Sitzungen im September dieses Jahres behandeln. Unabhängig davon aber hat der Bericht  in der internationalen Diskussion um das Menschenrecht auf Privatsphäre bereits jetzt ein Zeichen gesetzt, auch wenn sich hierzulande sicherlich viele an alt bekannte rechtliche Ausführungen von Verfassungsgericht und Europäischem Gerichtshof für Menschenrechte erinnert fühlen.

Kaum zu ignorieren ist das Dokument zukünftig beispielsweise bei Diskussionen im UN-Sicherheitsrat, der am 17. Dezember 2013, einem Tag vor Verabschiedung der Resolution zum Recht auf Privatsphäre, bei der Verlängerung des Mandates des Exekutivdirektorats seines Ausschusses zur Terrorismusbekämpfung (CTED) einerseits Handlungsbedarf hinsichtlich des wachsenden "Nexus zwischen Terrorismus und Informations- und Kommunikationstechnologien" sah, das CTED aber andererseits ermunterte, die Achtung der Menschenrechte im Kampf gegen den Terrorismus zu stärken (S/RES/2129 (2013)).

Doch auch für die aktuellen deutschen Diskussionen um die Zukunft der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung, die Auslandsüberwachung des Bundesnachrichtendienstes, das Trennungsgebot zwischen Polizei und Diensten, die zögerlichen Spionage-Ermittlungen des Generalbundesanwaltes oder die Aufklärungsbemühungen des NSA-Untersuchungsausschuss bietet der Bericht gewichtige Argumente, die mitunter - zum Beispiel wenn es um die grundsätzliche Absage an Geheimgerichte geht - durchaus über den Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion hinausgehen.

(E. Töpfer)

Weitere Informationen

Report of the High Commissioner for Human Rights on the right to privacy in the digital age (PDF, 315 KB, nicht barrierefrei, in Englisch)

The Right to Privacy in the Digital Age auf der Website des OHCHR (Website in Englisch)